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湖南自考农林经济管理专业本科论文关于当前农村社会稳定问题的调查

2018-07-25 11:11:44

来源：湖南自考网

关于当前农村社会稳定问题的调查
【作者】河南省社会科学院/河南省信访局联合调查组
【正文】
***同志在十五大报告中指出：“在社会主义初级阶段，正确处理改革、发展同
稳定的关系，保持稳定的政治环境和社会秩序，具有极端重要的意义。没有稳定，什么
事也干不成”。为贯彻落实十五大精神和***同志的重要指示，针对当前河南农村部
分地方存在的上访人数和突发事件增多等社会不稳定问题，河南社会科学院和省信访局
组成联合调查组，于1997年10月至1998年元月对河南农村10个县，33个乡镇，48个行政
村、组进行了为期两个多月的入村入户调查。调查表明，改革开放20年来，河南农业和
农村经济持续稳定发展，农民生活水平得到较大的提高，整个农村经济、社会发展的主
流呈持续、健康和稳定的态势。但调查情况同时表明农村还存在不稳定因素，在某些方
面和某些地区问题还比较严重。部分地区人心不稳，相当一部分群众对县乡两级政府不
信任程度加大，大规模集体越级上访事件逐年增多，1998年上半年集体上访187 批，24
203 人，分别比1997年同期上升33.6％和449.7 ％；1997年12月前我们对河南10个县市
的调查中，沈丘县、原阳县几乎所有的乡镇均发生过大小规模的集体上访和个访，上蔡
县有17个乡镇发生了集体访和个访，淮阳县共有20个乡镇，有19个乡镇发生过规模不等
的集体上访和个访，其中一个乡，辖22个村，有14个村的群众上访。而且少数基层政府
组织对待群众的上访不是积极解决问题，而是把主要精力放在“围追堵截”上，结果堵
不胜堵、截不胜截。上访群众为了对付各级政府的“围追堵截”上，多采取半夜三三两
两出村，然后以组或村为单位联合行动，集中包车，午夜出发赴省上访的办法，且具有
经常性，大大削弱了政府对社会的整合能力和对社会资源的动员能力，影响到社会的稳
定。
一、当前影响农村稳定的主要问题
（一）农民负担过重，大部分乡村的村提留乡统筹超过农民人均纯收入的5％。
（1）各种隐形负担过多，明卡以外增设“暗卡”。在农民转移性支出中除农业税
赋、“三提五统”和各种暗税外，还有各行政部门下达的各种集资、摊派和罚款等收费
项目20多种。在夏粮征收中除按农民上年人均纯收入5％收取负担费用并填写农民负担监
督卡即“明卡”外，又在夏秋两季的粮食征收中增设“暗卡”，这些“暗卡”存在于所
调查到的大部分地区和县市。一些县乡政府利用临时下发征收通知单和有线广播等形式
逐户收取，若农民稍有抵制，乡政府就通过司法部门强制执行。如原阳县某乡政府在农
民交过5 ％提留后，又巧立名目下发通知，再次向农民收费。规定上交的收费项目有：
欠夏粮征收款人均30.67 元，（实际上加收的是教育集资款），拍卖款人均30元，（实
为挖河收费款），清於款人均10元（机械化清於款），农普款人均0.9元，合计人均上
缴费用71.57元。并在征收通知单中硬性规定：“限你户在97 年12月3日晚12点以前交清
，否则，将依法强制执行。 ”这样明卡和“暗卡”加在一起，农民负担实际达到了人均
纯收入的近10％。由于该乡农民负担重，要求上交负担的时间紧迫，引起了大规模赴省
越级集体上访。
（2）人均纯收入数目定的过高，超出了农民实际收入水平。现在农村不少地方的
社会发展标准定的过高。特别是落后地区，急于缩小差距奔小康，出政绩心切，农民纯
收入的确定有人为的因素。沈丘县石槽乡某村支部书记说：“乡里规定人均纯收入1470
元，实际连1200元也达不到”。西华县某乡1997年上报的人均纯收入1790元，而调查中
农民反映说：“根本达不到那么多，全年各项收入都算上，也超不过1200元”。
（3）教育集资过重，中小学乱收费现象严重。不少地方以“人民教育人民办”为
名，擅自提高收费标准，增加收费项目，甚至将教育集资变为经常性集资项目，募集的
资金却用于其他开支。一些县市人均教育集资少则几十元，多则一二百元，成为当地政
府的财源之一。从某县调查的情况看，农民每年需拿出700元左右的费用，才能供给一
个一年级的小学生上学，高年级小学生和初、高中学生的费用就可想而知了。有的学校
还通过卖校服、卖桌椅赚学生的钱，有的强迫学生入保险，这些都增加了农民负担。
（4）利用计划生育名义搭车收费，罚款界线不清。在农村一些地方仍存在着计划
生育乱罚款、乱收费现象，主要是计划生育政策出现棚架，罚款标准不公开导致罚款不
公、罚款界线不清和随意罚款，群众心里不明白等，缺少有效的监督机制。在调查中发
现，淮阳县大连乡林楼村农民1990年4月16日生育二胎，已上交罚款2000元，但乡政府
下达的征收决定书又加罚1800元，征收书上填写的生育日期却是1990年11月。该县齐老
乡老观村一农民，1990年3月生育二胎，当时罚款3500元，超规定多罚1500元。计划生
育政策规定，1990年7 月1 日之前生育二胎罚2000元，7月1日之后生育二胎罚款4000元
，而农民群众并不清楚这一政策界线。基层干部为了多收费、多罚款，有意无意地把计
划生育罚款标准棚架起来，造成重复罚，重复收，以致个别地方农民怨声载道。
（二）腐败现象在基层干部中滋生蔓延。
一是由于干部管理体制和制度上的弊端及腐败现象的影响，在县、乡少数干部中出
现了权钱交易的新形式：“领导傍大款，大款傍领导”，在双方各得实惠的同时，党的
为人民服务宗旨变成一句空话，领导与尚未富起来的广大群众的隔阂越来越深。二是公
款消费使行政经费呈跳跃式增长势头。乡镇领导竞相攀比配备专车，购车经费、汽油费
、维修费成为行政性经费支出中一大项目，公款旅游则从国内到国外，一些干部吃喝玩
乐也用公款报销。三是作风不实，谋取私利。在工作中欺上瞒下，不讲实话，不办实事
，制造虚假政绩。上行下效，基层干部则认为：捞的越多越好，出了问题顶多不当村干
部，自己也划算，因此，目前有些地方出现了村干部轮翻坐庄的现象，群众反映某位村
干部有经济问题，一经查实，就更换村干部，若再发现有经济问题，再次更换。群众对
此仍非常忧虑地说：“前头放走了虎，后边又引来了狼，我们什么时候能把他们喂饱呢
？”四是管理不严。对于群众反映村干部的问题，乡干部不是依法办事，秉公处理，而
是采取袒护态度久拖不决，以使大事化小，小事化了，直到造成大规模的集体越级上访
后，才予以解决。如上蔡县杨集乡中街村干部，在该村计划生育中采取多生少报、疏散
多生子女的办法，只管多收罚款，致使大额计划生育罚款去向不明和用于送礼支出等，
造成该村生育四胎普遍，最多者竟达九胎。群众对超生五胎、六胎的干部关系户不罚款
、少罚款和集体经济帐目只有开支帐，没有收入帐，收入的人头多，入帐的人头少和计
划生育罚款不公等干部贪占严重等问题进行了长达一年多的四次集体赴省上访，对于群
众提出的问题，县乡干部不是积极的解决，而是采取压制和抓人的办法，结果又造成群
众大规模集体越级赴省上访，干群关系极为对立，干部不敢进村，群众痛恨干部，群众
将干群矛盾视为敌我矛盾。五是侵害群众利益。有的采取虚报空头人数办法，达到多吃
多占目的。如原阳县靳堂乡某村实有人口703人，而村干部在收取各项费用和提留时均按
802人分摊提取，多收99人的提留款不知作了何用，据群众反映，该村支书用集体收入资
金层层送礼、贪污公款，群众从其涂改后公布的帐目查出20.38 万元款项不知去向，造
成群众集体越级上访和抗粮不交。调查表明，目前在农村不少地方存在着村干部随意加
码多收提留款、计划生育罚款、宅基地款的行为，采取多吃多占、多报多开和提高电价
收费标准的办法贪占集体资金。（目前河南省不少乡村农电收费标准大都在1.2—1.5元
／度之间，高于农电价格的近3倍），但群众对此敢怒而不敢言。
（三）土地调整已成为农村的热点问题。
延长土地承包期，稳定土地承包关系，是党在农村的一项基本政策。但在部分县市
的实际工作中，并没有认真落实这一政策，一些县的主要领导同志甚至认为：土地承包
期延长30年的政策是无法执行的，是不符合目前农村实际的，在某种程度上是不合理的
等等。更有甚者认为30年不变的政策只是农业部的文件，不符合当前农村改革的需要。
因此，在一些地方出现三年一小调，五年一大调的现象，有些县乡干部以坚持实事求是
不教条地执行中央政策为名，片面地强调大稳定小调整，并以此为借口，频繁地大面积
调整农民承包的土地。有的乡镇收回部分承包地，并借新一轮土地承包的机会，用把“
两田制”中的部分“责任田”收归集体或留作“机动地”的办法从农户手中收回部分耕
地，重新高价发包。有的地方至今仍推行和倡导“两田制”，调查中发现临颖县社田乡
某村还实行了“三田制”即口粮田、经济田，又外加一个“双高田”。一些地方把5％的
机动地发包出去赚钱，加剧了少地户的困难，另外，村与村、乡与乡、县与县之间，集
体与国营农（林）场之间土地争议屡有发生，加之因调地不公造成伐树、搭撂、抗粮、
械斗甚至死人事件并由此引发集体上访，导致农民对土地的投入减少。如原阳县普遍实
行了三年一小调，五年一大调政策，结果造成了该县整体不稳定，调整土地后遗留问题
很难解决，因土地问题引起的个访和集体访占全县上访量的60％—70％。
（四）基层党组织软弱痪散，民主管理流于形式
（1）部分基层党组织软弱痪散。据调查，各级党政领导普遍认为目前农村基层干
部素质低，成为农村稳定的一大隐患。由于党风不正和腐败现象滋生蔓延，党在群众中
的凝聚力、向心力明显削弱，加上基层干部为维护既得利益，对党组织发展工作持消极
态度。因此党员老化，基层组织软弱痪散已成为较普遍的现象。调查所见农村党员教育
室形同虚设，多数地方很少活动，个别村党支部和村委会的办公室成了堆放破烂的仓库
。从调查到的县、乡、村看，目前农村党支部真正坚强有力并发挥作用的约占20％左右
，60％左右的党支部软弱痪散仅仅能完成催粮派款任务，还有20％左右的党支部瘫痪半
瘫痪，群众意见很大。
（2）民主管理流于形式。河南农村不少地方的村、组长仍是上级指派，村民代表
会和村民议事会多数形同摆设。个别县的领导对推行《村民自治法》有抵触情绪，认为
实行《村民自治法》选举村干部，会有一半村不稳定。由于民主管理流于形式，调查所
见多数地方农民负担《明白卡》不明白，有80％左右的村村务公开《公开墙》内容不实
、不详、假公开，流于形式，群众对干部且多心、不放心，有意见，反映村干部吃喝贪
占和财务混乱的上访问题仍居高不下。
（五）农村宗教势力有所抬头，社会治安在一定范围内有恶化倾向。
近年来，由于河南省政法部门对邪恶势力和会道门组织打击有力，该势力对农村的
稳定尚未构成重大威胁。但由于一些基层组织忽视了对农民的思想教育和引导，缺乏有
效的措施来管理和组织农民，邪教组织等对群众的争夺激烈，邪恶势力和封建迷信，影
响了农村精神文明建设，导致人心涣散。有的地方教会比党组织号召力强，族长比村长
的权力大；在治安方面致死人命、偷盗、抢劫等现象时有发生，对农村的经济和社会稳
定极为不利。
二、造成农村社会不稳定因素的主要原因
（一）干部权力商品化是干群矛盾产生的重要原因。农村以家庭和个人为主体的新
经济格局的形成使农村基层行政人员丧失了通过统一的农村集体经济组织直接获得特殊
利益的途径，为了维护既得的利益，就要通过加重农民负担等其它渠道获得，因而形成
了农民和基层干部的对立；另一方面县乡两级干部权力商品化和短期行为，使乡村两级
管理者阶层利益和群众的利益产生了不一致性，造成乡镇和县（市）各职能部门首长任
命过程中的腐败现象。某些领导和有关部门已把对下属干部的任用权当作致富的手段来
使用。“不跑不送降格使用，光跑不送原地不动，又跑又送提拔重用，”跑官买官之风
因之盛行，“看政绩用干部”成为一句空话。跑官买官者在“当官一方，造福一帮”的
同时也“为害一方”，有的干部上任后急功近利，加上工作调动频繁，靠向农民摊派的
资金修路、建楼、建厂突出其政绩，短期行为严重。有的干部用单位公款大肆送礼行贿
跑官买官，给单位造成经济亏空。有的四处求情借钱打通关节，上任后靠巧立名目乱收
费、乱罚款、乱摊派捞回本钱，加重了农民负担，加剧了干群矛盾。
（二）机构臃肿导致农民负担居高不下，群众产生对立情绪。近几年来，县乡机构
呈急剧膨胀之势，目前一般乡镇除党委书记、乡镇长外，副职分别达5名以上，几乎有一
项工作就有一个书记、镇长分管，乡镇领导职数普遍超员，有些乡镇行政人员超编达2
／3左右。这样庞大的行政机构使乡级财政不堪重负，乡政府只有靠扩大统筹，多向农民
收取费用来维持局面。这是农民负担居高不下、干群利益不一致的主要原因。
（三）基层组织管理弱化，群众对其失去信任。农村缺少对党的基层组织进行严格
有效的统一管理，对村级组织的管理，组织部门、民政部门都抓又都不抓，乡党委、政
府既管又不管，只要村干部能完成提留任务和其他工作目标就是好干部。由于经济利益
的驱动和干部管理体制上存在的弊端，村干部要寻找乡干部作靠山，乡干部需要在村级
培养依靠力量，导致了目前乡、村两级干部盘根错节的复杂关系网和经济利益的一致性
，使得一些村干部模行乡里，村委会形同虚设，长期不发展党员，无民主无权威可言。
不少村的党支部成员还多是在解放初期入党的老党员，不能及时补充新鲜血液，组织缺
乏活力，思想观念陈旧，凭老经验办事，缺乏改革精神，甚至出现了一个村所有党员都
轮流当过支部书记的现象。而且村党支部“父子兵”多，群众对基层党组织的信任度下
降，影响了党支部战斗堡垒作用的发挥。
（四）对农民的思想教育薄弱，党在农村的思想凝聚力下降。由于一些基层组织忽
视对农民的思想教育和引导，缺乏有效的措施来管理和组织农民。又由于村干部的个人
素质较低和工作繁重等原因，不能对农民进行经常的教育，使党的政策和上级的精神传
达到村干部就进了“冷宫”，难以与群众见面，出现了诸如土地承包、农民负担、计划
生育罚款等政策的棚架。由于缺少对农民的教育和农村文化生活的贫乏，邪恶势力和封
建迷信趁虚而入。农民普遍反映说：“村里一开会，就是催粮要款，刮宫引产，不要东
西不开会”。因此，目前仍然可以说严重的问题在于教育农民，特别是农民中的党员干
部。
三、实现农村社会稳定的对策与建议
大力发展农村经济、认真落实党在农村的各项基本政策，加强政治生活的公开化、
民主化，提高农民群众的政治参与度，是实现农村社会稳定的根本途径。由于农村干群
之间在社会地位上的差异，造成了政治参与的不平等，大部分群众参与热情低，而政治
生活的低透明度、低公开化，再加上政治信息的闭塞、沟通渠道的阻滞，影响到群众对
党的政策的正确理解和对事物的客观判断，导致种种流言的散播及本应可以避免的规模
集群行为。因此，大力推行农村政治生活的公开化与民主化，使信息畅通，对于促进群
众正确认识理解现实生活中的各种社会现象和党的政策，缓解干群矛盾，促进社会稳定
，具有重要的作用。
（一）加强农村基层民主制度建设，把村干部推向群众，使权力真正置于群众
的监督之下。
（1）在选拔基层干部时要充分发扬民主，最大限度地体现党员、群众的意愿。严格
按照组织程序由党员、群众推选和确定基层党支部成员及领导人。村委主任和成员，也
要进行公开选举，由村民代表大会分两轮或三轮直接投票选举产生，选出后的两委干部
要与上级党委签订目标责任书，并将责任书公开张贴接受群众监督，确保落实。县级党
委、政府要对新当选的村支书、村主任实行每年两次的思想、科技、法律、市场经济等
方面的培训，并要形成制度，以提高村干部的自身素质和管理水平。两委干部确定后，
应及时召开村民代表大会，在村民中选举群众代表和会长，下设监督小组和理财小组，
监督小组负责监督村委日常工作和财务收支情况，每月定期向支部和村委汇报群众意见
。理财小组负责审计本村财务帐目，定期向群众公布。村民代表大会成员全部实行兼职
，不加重农民负担。
（2）强制推行村务公开，规范村务公开内容，建立监督机制。针对农村普遍存在
的村务公开《明白墙》流于形式，不实，不详、假公开和农民负担《明白卡》填写不明
白等问题。建议政府有关部门尽快制定统一规范的乡村组三级村务公开的实施办法（特
别是财务收支明细帐的内容），建立强有力的监督机制。并推行农民负担预算制度、农
民负担卡规范制度、农民负担专项审计制度和财务公开制度，让农民及时了解为什么要
交费、要交多少、合不合法。从而建立起相互信任、相互支持的干群关系。
（二）强化基层组织建设，密切党群、干群关系
第一要刹住乱拿滥罚乱摊派的歪风和腐败现象。第二，要深入基层，听取群众意见
，接受群众批评和监督，秉公处理热点难点问题。第三，加强农村思想政治工作理论的
研究，认真总结正反两方面的经验教训，从中提炼出有规律的认识，经过反复论证，建
立起一门严密完整的农村思想工作理论体系，指导面上的工作。
（三）减轻农民负担要标本兼治，综合治理
（1）精减乡级机构和各驻乡机构。要根据中央关于机构改革的精神，坚决地精简
乡级机构，减少人员，转变职能，提高基层政权的办事效率。
（2）刹住腐败风，树立新形象。在不公正的利益分配中，很大一部分是社会腐败
行为造成的，惩治乡村二级干部的腐败，取消农村乱收费项目，可以加强政府的社会管
理和社会资源调配功能，使社会利益分配公正化。同时，组织部门任用干部时要充分考
虑干部的德才勤绩，乡级干部不要调动过勤、过快，对于那些急功近利，搞短期行为，
向靠农民罚款和摊派修路、建楼、建厂出政绩的干部，不但不应予以提拔重用，而且应
降职降级予以通报处理，并追究其法律责任。
（四）发展壮大村级集体经济，提高农民对经济负担的承受能力。
（1）县乡两级要把发展壮大村级集体经济作为县、乡两级党委、政府的一项职责和
任务。明确各级“一把手”是发展壮大村级集体经济的第一责任人，建立以集体增加积
累、农民增加收入并重的指标考核体系，在目标管理上应设置村级集体经营固定资产投
入、营销收入、利税、农民收益和干部报酬等指标，增强干群对发展壮大村级集体经济
的关切度。
（2）要因地制宜，发展集约农业和产业化经营。采取政策、经济、行政等综合手
段，引导村级集体经济既要适度可行地发展二、三产业，又要发展“一优双高”集约农
业，逐步形成农工贸、种养加一条龙的产业化经营，实现靠农致富。
（五）加强精神文明建设，用社会主义思想占领农村阵地。
县乡党政部门应转变其服务职能，引导和教育基层干部和农民学科技文化知识、法
律知识、在农村组织开展多种形式的文化活动，用正确的思想观念抵制各种错误的思想
倾向，提高人民群众建设社会主义的积极性和遵纪守法的自觉性。同时，财政预算事业
经费的安排要优先考虑科技文化事业经费，特别是长期投入不足的宣传文化经费要有明
显增加，并随着经济的发展逐年增加，其增长幅度不低于财政收入的增长幅度。政府兴
办的图书馆、博物馆、科技馆、文化馆和革命历史纪念馆等公益事业单位，财政应给予
经费保证。
课题组：组长：张锐王启海
成员：武庆云萧鲁阳孟白
执笔：孟白
【责任编辑】郝安民

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