湖南自考农村区域经济管理专业本科论文我国农村社会保障体制建设的目标选择

2018-08-08 11:34:58

来源：湖南自考网

我国农村社会保障体制建设的目标选择
【作者】康文龙
【作者简介】康文龙作者单位：西南师范大学经管系
【摘要题】农村社会保障体制建设的目标选择，是社会主义社会保障体制建设中的
重要一环，本文通过对现行目标选择负面影响的分析，认为我国农村应以建立不同层
次的社会养老保障体制为目标，并在实行方式、机构建设、具体操作和观念转换等方
面进行了分析和论述。
【正文】
一、现行我国农村社会保障体制建设的目标
农村社会保障体制是否符合中国国情至关重要，是21世纪我国农业发展的“瓶颈
”。我国人口老龄化的速度是很快的，据统计，到1990年底，我国60岁以上的农村人
口，已占农村总人口的8.2%，而且每年以3%的速度递增，据预测，到本世纪末下世纪
初，我国将进入老龄化社会。下世纪二三十年代将出现老龄化高峰，我国人口大多在
农村，农村老年人约占全国老年人口的75%左右，如何平稳渡过老龄化高峰期，已是十
分紧迫、亟待解决的重大战略问题，解决好这个问题对农业经济的发展，以至对整个
社会经济的发展具有重要意义。
《ｌｉàｏ＠①望》杂志（1996年第39期）刊登了国家民政部多吉才让部长的《
如何建立农村社会保障体系》一文，文中提出：“农民自我保障是农村社会保障的长
期要求”，农村社会保障的基本模式：“一、二、三、四、五结构，即：一个主体—
—民家庭自筹保障为主，两个辅助——国家保障和集体保障，三个层次——救助、保
险和福利服务，四个重点项目（支柱）——社会救助（救灾救济）、养老保险、优抚
安置和社会福利服务，五个服务网络——扶贫济困服务网络、助残服务网络、安老敬
老网络、优抚安置服务网络以及婚丧服务网络。……全国各地的农村社会保障制度都
应朝这个模式发展。”八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发
展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确指出：“农村养老以家庭保障为主，
坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险。大力发展企业补充养老和个人
储蓄养老保险。”这是我国今后一个相当长时期内农村养老保障的指导方针。我认为
虽然国家不可能把农民的社会保障全包下来，近期内农民家庭自筹保障自然是主体，
但把它作为农村社会保障的长期目标是不适宜的。
二、以农民家庭自筹保障为长期目标将产生的负面效应
1.使计划生育政策走向误区农村计划生育工作经历了一个从难到易的过程，由
最初的强制实行发展到自愿实行，根本原因就在于农民认识到了计划生育的好处。一
般连生两胎女孩的都已进行了节育，农村人口的自然增长率下降了。同时也就形成了
"4-2-1"家庭结构，如果长期以家庭自筹保障的话，必然给下一代带来严重的负担。在
农村，男女比例失调、抛弃女婴现象必将加剧，与此同时产生的是“黑人”现象。所
谓“黑人”是指农村没有户口、没有责任地的计划外生育的小孩或被抱养的弃婴。这
些“黑人”入学比较困难，往往成为新一代文盲。这是与计划生育政策的目标背道而
驰的。
以家庭自筹保障为主体的保障模式其实是“养儿防老”模式的翻版。“养儿防老
”是中国几千年人们的生育观念，在人们的头脑中根深蒂固。当前，由于占全国绝大
多数的农民主要依靠家庭赡养，农村青年仍然有多要孩子的趋向，计划生育工作的压
力仍然存在。民政部的一项调查显示，有80%的农民认为最迫切需要解决的问题是“养
老”。“养儿防老”的生育观仍有市场。长期以家庭自筹保障为主体，农村人口必将
在“高出生——低收入——高出生”这一怪圈中继续下去。
2.造成劳动力资源的浪费在社会主义市场经济条件下，劳动力具有商品性质，
劳动者只有能够充分自由地出售自己的劳务才能完全实现其价值。农村的社会保障体
制限制了农村剩余劳动力的合理流动。以广东、福建为例，当地经济的迅猛发展得益
于外省民工，这些民工很少能够在广东、福建长期务工。随着结婚生子或家中老人的
赡养问题，他们不得不最终回家务农，而回到农村，他们的技术往往无用武之地；对
于企业来说，不仅损失了熟练工人，而且由于要训练生手，在一定程度上提高了商品
的成本。这样也就造成了劳动力资源的浪费。在广东、福建，民工回家时往往并不给
足工资，其根本原因就在于害怕熟练工人的流失。
3.不利于农业发展现代化农村实行联产承包责任制，极大地调动了农民的生产
积极性，但其局限性在于许多地方把土地分割得过于零碎，不利于机械化和高科技大
面积的推广应用；虽然农村有些劳动力少的农户把自己的责任田租给他人耕种，但完
全离开土地的农民很少，强调以家庭自筹保障为主体也就是要加强农民对田地的依赖
性，这样，农业生产也就很难实现规模效益。
同时，农业发展需要有资金、技术的投入，才有可能缩小与世界农业的发展差距
。在我国，资金、技术往往集中于城市，靠农民自行组织和探索需要较长的时间，而
要引进资金、技术，也就会打破原有的生活模式，会引起一部分农民向城市或别处流
动。这样，农业经济的发展反而影响了家庭保障。据《中华老年报》载：山西省有关
单位近4年来已接待处理老人来访2万多起；上海市每年平均处理6000起。1995年天津
市津南法院共受理赡养案例比1994年增长了16.7%，进入1996年后，赡养案件上升幅度
更大，上半年比1995年同期增长了43%。在侵犯老年人权益的案件中赡养权侵害的所占
比例最高，得不到家庭赡养的老年人多是那些高龄、多病、无收入、无配偶、生活在
农村的老人。值得注意的是据《1990年中国分省（市）区社会经济指标》的数据，在
30个省（市）区中，上海农民人均纯收入最高，15岁及以上人口文盲率较低排在29位
；天津农民人均纯收入为第3位，15岁及以上人口文盲率仅次于上海。农民有了收入、
文化，反而不愿赡养老人，这一现象引人深思。
4.不利于移风易俗家庭自筹保障一直是中国农村养老的主体，在封建社会，用
以保证家庭自筹保障的主要武器是“孝”。为了尽孝人们祭祖修坟，以自己对祖宗的
“孝”来教育下一代对自己尽孝；同时，以亲戚、邻里组成一道道舆论网来监督，甚
至有相关法律来作后盾。老年人作为财富、知识、权威和“祖宗”的象征，理所当然
地要求和接受子女的赡养，而子女也被教育得唯父母是从。这种保障方式对社会稳定
起了重要作用，是我国的优良传统美德。
新中国建立以后，仍然保持了传统的养老方式，但内容有所改变，老年人的地位
已开始下降，孝观念已开始淡化，养老的社会约束力度下降。农村实行集体化时，老
人的养老问题实际上主要是由集体承担，传统家庭养老开始动摇。改革开放以后，老
年人的家庭地位和社会地位受到严重挑战，子女数量减少，子女价值观念改变，子女
外出发展自主性的增强以及小家庭的大量生成，使养老对象与实行者呈现疏离。社会
经济高速运转，带来了政治体制、经济体制、思想观念和家庭关系的变化，促进了传
统家庭养老观的动摇。
这些年，有的农村富裕了，封建迷信活动也死灰复燃，红白喜事大操大办，大修
宗祠、家谱、族谱，造房修坟相互攀比。在这些表象背后，更深层次的原因就是农民
在摆脱贫困之后，需求层次随之提高，开始转而寻求安全保障。因而求神拜佛，祭祖
修坟、修宗祠、家谱、族谱，以求“神佛保佑”、“祖宗保佑”。大操大办、请客送
礼成为一种感情投资方式，有困难时也好求人相助。最根本的原因就是农民在原有的
这种保障体系中找不到安全的支撑点。
三、农村应以建立不同层次的社会养老保障体制为目标
建立农村社会养老保险制度是我国经济发展的内在要求。农民进城虽然加大了城
市的就业压力，但是事实上，农民工已成为城市经济发展的一个重要部分。据统计，
截至1995年末，农民在城镇就业的人数已增加到5000万人，约占城镇1.47亿职工（持
城镇户口）的30%，约为国有企业1.14亿职工的50%。这部分农民工的社会保障基本上
是空白，解决这部分农民工的保障问题，有利于城镇经济的发展。养老问题的解决，
有利于城乡之间人员、物资的合理流动，人们在农村也能通过农村养老保险获得一定
的保障，能够促使一部分城镇人口向农村迁移（已有下岗工人在政策的鼓励下到农村
寻求发展），这既有利于城市的良性发展，同时又为农业的发展注入了活力。
有关资料显示：1996年，全国已有265个县市进行了农村养老保障试点，其经验正
在向全国推广，农村养老保险已推进到1980个县市，投保农民达7000多万人，收取保
费近百亿元，在制度建设、组织机构、管理措施等方面也取得了一定的成绩。但这些
对于我国这样一个农业大国来说是远远不够的。
在我国广大的农村，农民没有退休的概念，只要身体允许，都在田间地头劳作，
这与城市居民有所不同。一般地讲，只要还有劳动能力，那也就不需要或不太需要子
女供养，老人能够保障自己的生活。正是这种特殊性使得农民不太注意自己的养老保
障问题，自我保障意识较差，因此，政府必须通过制定政策、立法和宣传等方式，提
高农民的自我保障意识，以建立农村社会养老保障体制。由于中国农村的社会经济发
展不平衡，人口年龄结构差别较大，农村应建立不同层次的社会养老保障制度，国家
应把建立不同层次的社会养老保障制度作为目标。
方式上，在北京、天津、上海等地，人口老龄化程度较高，养老负担较重，但社
会经济发展水平较高，农民有经济承受能力，因而应立即着手建立完善的农村社会养
老保障体制。可以采用国家强制性的养老保险为主要方式，同时鼓励农民进行自愿储
蓄为补充；在经济情况次之的地区，目前可将国家强制性的养老保险和强制性的养老
储蓄结合起来。养老储蓄作为一种储蓄形式，在资金使用上较养老保险灵活，易于为
农民接受，同时又将部分消费基金转化为生产基金，形成积累，促进经济发展，以便
逐步向养老保险过渡。浙江、江苏两省可推行养老保险，其余以养老储蓄为主；在大
多数地区，因经济情况的限制，在经济条件好的地区试行强制性养老储蓄，经济条件
差的地区国家在利息上提供优惠政策，鼓励农民自愿参加养老储蓄，偏重于更新养老
观念；在经济发展水平较低、但养老压力不重的地区，以鼓励农民自愿储蓄养老为主
。
机构方面，民政部门作为政府的主管职能部门，负责制定农村社会养老保险的方
针、政策，进行宏观管理，检查督促。根据政事分开的原则，具体业务的经办，由政
府职能部门委托非盈利的农村社会养老保险管理机构（隶属民政部门）承担。乡镇设
代办所、代办员，负责收取保险费，支付养老金等项工作。同时，地市以上也要逐步
建立相应的管理机构。
具体操作方面：(1)保险对象及参加保险年龄。农村养老保险的对象是非城镇户口
、不由国家供应商品粮的农村人口。如此划分，界限清晰稳定。参加社会养老保险的
年龄以参加劳动并获得收入的年龄为起点，可定在20周岁。但目前农村学生自费上大
学或参加成人教育的人数较多，这些学生一般不予办理农转非，还保留农村户口，对
这部分学生可以考虑把参保年龄适当延后。领取养老保险金的年龄可定为60周岁，但
鉴于大多数农民在60岁还具有劳动能力，可以通过优惠政策鼓励农民把领取养老金的
时间推后，如推迟到65岁才开始领取养老保险金。有利于一定程度上提高社会保障的
水平。(2)交费标准、支付标准。交费标准和相应的支付标准应为多档次，参加保险的
对象，可根据不同的经济条件、收入水平、健康状况予以选择不同的档次。交费标准
、支付标准不仅要考虑当前的经济承受能力，还要充分考虑未来养老费用的增长情况
，以现在的经济条件、物价水平来定支付标准是不行的。可考虑农村收入的周期，按
照这个周期安排收费。遇到天灾人祸时，经批准可暂停交费，待经济状况恢复后，再
继续交费，资金的增值连续计算。对养老金的交纳、给付要建立个人帐户，实行计算
机管理和网络化，逐步实行全国联网。(3)保险对象的权益。保险对象在交费期间身亡
者，保险费按其银行定期（1年）存款利率本息退给法定继承或指定受益人。保险对象
领取养老金不足10年身亡者，养老金保证支付10年。保险对象领取养老金不足10年身
亡无继承人或指定受益人者，按农村社会养老保险管理机构的有关规定支付其丧葬费
用。领取养老金超过10年的保险对象，支付养老金直至身亡。
观念上，(1)要认识养老保险制度建设的紧迫性。我国人口多，地区差异大，社会
养老保险涉及的人数多、时间跨度大，其产生、发展、完善都需要有个过程。我们要
充分认识到它的紧迫性，在老龄化没有完全到来之前，有计划地、有组织地开展农村
养老保险，迎接“白发浪潮”。按照国际经验，这一过程至少要二三十年时间，如不
立即着手，积累一笔资金，到下世纪我国老龄化高峰到来后，必将陷入被动。(2)要把
农村养老保险同摊派集资、增加农民负担分开。增加农民负担实质是农民只尽义务，
不享受权利，或所尽义务与所享权利不对等，而农村社会养老保险的一条基本原则就
是权利与义务相等，先贡献后享受。投保人交纳一定的资金，连同集体补贴都记在本
人名下，并享受国家较高的利率保值增值，符合条件时，就享有领取养老金的权利。
这种由政府组织、集体补助、农民自我保障的养老形式充分保障了农民的权益，其实
质是农民当前收入的延期消费，它涉及的是农民眼前利益与长远利益的关系问题，与
乱摊派、乱收费有根本的区别，更不是增加农民负担。(3)要注意使农村养老保险逐步
走向一体化。农村养老保险是一个系统工程，这里的一体化不仅指农民养老保险的大
政方针政策，国家应该统一，应该把所有的农民都包含在其中，通过现代化的网络技
术使农民可以方便缴费和享受养老保险；除此之外，还应逐步使农村养老保险与城镇
养老保险走向一体化，形成养老保险全社会一定程度上的一体化，即也许在保障程度
上有所区别，但应随着经济的发展逐步形成相对统一的社会养老体制，把这作为养老
保险制度发展的方向，有利于明确政策的指向，对缩小城乡差别意义重大。(4)以建立
农村养老保险制度为目标，并不是其它保障措施就不重要。农村社会保障是一个系统
工程，应把农村养老保险与灾害救助体系、社会福利体系、优抚安置结合起来，以农
村养老保险作为重点，辅之以灾害救助体系、社会福利体系、优抚安置，使广大农民
获得真正安全的社会保障。
【责任编辑】黄淳
【参考文献】
(1)陈冬红、王敏：《社会保障学》，西南财经大学出版社，1996年8月。
(2)张晖、申斯迎：《我国农村应建立不同层次的社会养老保障体制》，《人口学
刊》，长春，1997年第7期。
(3)《农村家庭养老能走多远？》，《人口研究》，北京，1997年第6期。
(4)《1996:中国农村社会保障体系建设回眸》，《中国社会工作》，北京，1997
年第1期。
字库未存字注释：
＠①原字为目加僚右

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