湖南自考农村区域经济管理专业本科论文对建立我国农村社会保障制度几个问题的认识

2018-08-08 11:33:39

来源：湖南自考网

对建立我国农村社会保障制度几个问题的认识
【正文】
（社会福利与社会进步研究所所长本刊编委会主任刘伟能）
一、建立农村社会保障制度的重要性
建国４０多年来，我国农村的社会保障事业虽然取得很大的成绩，但是，“由于
历史的原因，农村社会事业、社会保障和社会管理还比较落后”（《求是》，１９９
５年第２４期），主要表现是覆盖面小、保障水平低和资金不足，而且没有形成一个
统一的体系和制度。尤其农村实行家庭联产承包责任制后，使得一些原有的社会保障
项目受到削弱，而新的制度却还未建立起来，这种社会发展事业滞后于社会经济增长
的状况，无疑对整个农业的发展和农村的稳定带来一定的影响。
进入９０年代以来，我国农村经历着一场深刻的变革。这种变革不仅涉及到经济
结构的改变，同时也涉及到社会生活方式的改变。农民——作为农业生产的主人，在
承受各种风险时，自然期盼着一种社会保障制度来维持其生活的稳定；同时，农村社
会结构的变化还引发了一系列问题，如乡镇企业的发展，农村劳动力的流动与转移，
计划生育政策的实施，小城镇建设，农村人口老龄化的到来，等等，这一切都要求建
立相应的社会发展事业与之相适应。
特别应当引起人们高度重视的是，当前中国农村经济发展不平衡和农民收入差距
的扩大，还有６０００多万农民的温饱问题未得到解决，就是在一些比较富裕的地区
，也存在一部分农民处于贫困状况的问题，特别是其中部分特困户和残疾人，生活更
加困难。农村面临的扶贫济困的任务仍相当繁重。
***同志指出，农民多是中国现代化建设的特点，农村安定、富裕，国家才能
稳定和发展。他还特别强调，要切实保障农民利益，调动农民积极性。这些重要的论
述，正是今天我们研究农村社会保障的重要指导思想。中国是一个农村人口占绝大多
数的国家，农业在国民经济中占举足轻重的地位。农村的情况如何，农民的问题解决
得好不好，他们的切身利益是否得到保障，都直接关系到整个农业的进步与发展，关
系到我国实现四个现代化的进程和社会的稳定。只有站在农业在国民经济中战略地位
的高度，来研究和看待农村社会保障问题，才能充分认识这一问题的重要性。
二、建立农村社会保障制度的指导思想和基本原则
从当前中国农村经济发展水平以及城乡二元经济结构的特点来看，现阶段中国农
村的社会保障总的来说只能是低水平的保障，或者说维持基本生活的保障。但就其社
会保障的范围来说，在解决最困难群体基本生活需求的同时，对农村中由于社会经济
结构不断发生变化而带来的新的矛盾和新的社会问题，从维护农村的稳定和促进农业
生产出发，应当有它更广泛的防范性。在总体框架上，中国农村社会保障应当是建立
一种家庭自我保障、国家集体保障和社会互助保障三者相结合的保障模式。
家庭保障是我国社会保障的传统优势和特点。特别在农村，它是同家庭联产承包
责任制这种经济形式相适应的保障主体。一般情况下，农民的生老病死问题主要依靠
家庭自我保障来解决。这点无论在政策的制定上还是对农民进行思想教育时，都必须
十分明确。
在强调家庭自我保障的同时，丝毫不能忽视国家、集体保障的作用，因为从社会
保障本身的性质来说，既然是体现一种政府行为，那么无论城乡都应当坚持这一原则
。在农村主要是：（１）农村中有一部分人，如五保户、特困户、残疾人等缺乏或者
没有家庭自我保障的能力；（２）还有一部分人，如烈军属、伤残军人等按国家政策
规定应从政府或集体中得到一部分津贴和补助；（３）因生产条件、自然灾害和其他
原因造成的一部分贫困户，在摆脱贫困的过程中，必须得到政府的救助；（４）农村
社会和经济结构发生变化，部分农民赖以生存的生产条件和经营手段一时发生了改变
而无条件自保等等。
社会互助是农民自发组织起来的一种互济互助的保障形式。特别是在一些经济比
较落后，集体经济又不够发达的地区，为了及时解决生产和生活中的困难，农民通过
各种互助形式来求得一定的物质保障。这种社会互助在农村社会保障中有着积极和现
实的意义，它可以弥补国家、集体保障的不足，对一些临时性、突发性的小型灾害和
困难可以及时提供一些帮助，发扬这种互济互助的精神对加强农村中的团结和社会主
义精神文明建设都有积极的影响。
关于农村社会保障的原则，主要应考虑以下几点：
（一）与农村经济发展水平相适应的原则。中国农村经济发展水平不同，各地差
距较大，农村社会保障在原则、项目、范围基本一致的前提下，各地根据自己的实际
情况，在标准、水平、方式等方面允许存在一定的差别。而且农村社会保障的标准应
该是动态性的，它要随着农村经济的发展而不断进行适时的调整。
（二）普遍实用的原则。作为一种保障制度，它必须体现“普遍性”、“保障性
”等这样一些特征。虽然现在我们开展的某些项目只能对部分人提供保障，但整个社
会保障应该是面向全体农村居民。
（三）资金由国家、集体、个人共同负担的原则。根据城乡差别的状况，农村社
会保障的资金在国家承担必要的部分和制定相应的政策的同时，更多地要依靠集体和
个人来负担。
（四）现金、实物和福利服务相结合的多层次、多方式的保障原则。
（五）维持农民基本生活需求的原则。
（六）权利与义务相一致的原则。
（七）整体设计、分步实施、统一管理、协调发展的原则。
三、农村社会保障的基本内容和基本框架
农村社会保障的基本内容是什么，它的基本框架应如何确立，这是规划农村社会
保障体系的最具实质性的部分。思考这一问题应从两方面的情况出发，一是依据十四
届三中全会以来国家对整个社会保障体系建立的框架设计；二是农村的实际需要和建
国以来已经开展和正在开展的各项社会保障措施，把这二者结合起来加以研究，才能
走出一条符合我国国情和农村实际的规范化、法制化的农村社会保障道路。我国农村
社会保障的基本框架应主要包括以下几个方面：
〈一〉农村社会养老保险
养老保险是当今世界各国社会保障制度中普遍推行的重要项目。中国农村有九亿
人口，农村养老问题应当成为一个主要问题加以研究。自民政部在农村开展养老保险
试点工作以来，普遍受到农民的欢迎，发展迅速。目前全国有１４００多个县（市、
区）开展了这项工作，参保人数已达５０００万农民（包括乡镇企业职工），养老保
险积累资金已达４０亿。
〈二〉农村社会救济
农村社会救济主要包括救灾救济和扶贫。中国是一个自然灾害多发的国家，每年
各种自然灾害对农村造成的损失都很大。以１９９５年为例，受到灾害影响的人口达
２．４亿人，各类直接损失１８６３亿元，中央和地方各级政府拨出灾民生活救济费
２３．５亿元，使全国４０００余万灾民在吃、穿、住、治病等方面得到救济。
除了救灾工作，社会救济是农村一项范围更广的工作。其基本对象为五保户、贫
困户、残疾人以及其他困难群众。除五保工作过去建立一些制度，其它的救济工作还
没有形成一套规范的办法，而且普遍存在标准偏低、资金不足和覆盖面窄的状况。这
是当前新形势下农村社会救济工作面临的主要任务。现在全国一些地区在农村采取建
立最低生活保障线的社会救济制度，从已试点的情况看，建立农村最低生活保障制度
，是农村社会救济工作的一个突破，其特点是救济面广（面对全体农民）、救济工作
规范（有严格的审批程序）、救济方式灵活（动态式管理）和救济工作及时（主要由
村一级来操作）。
关于扶贫工作。改革开放以前，我国贫困人口达１．５亿人。截止“七五”末期
，全国贫困人口减少至６５００万人，***总理在八届人大四次会上宣布，到本世纪
末，中国要消灭绝对贫困，这意味着今后五年每年要解决１５００万人的脱贫问题，
任务十分繁重。
现在有不少地方把救灾、扶贫和救济三者结合起来，采取各种措施加以解决，取
得一定的成效。
〈三〉优抚安置
优待、抚恤和退伍军人安置是一项特殊的保障，已列入国家整个社会保障体系之
中。这是一项涉及国防建设和农村稳定的十分重要的工作。
党和国家对优抚安置工作一贯十分重视，无论是资金的投放和政策的扶持上都做
了大量的工作。但仍存在一定的问题，主要是：（１）补助标准偏低。（２）革命残
疾军人、特别是三等以下的残疾军人看病就医难的问题未得到彻底解决。（３）军人
优待金主要实行乡统筹，这样产生的结果是统筹面窄，造成部分贫困乡镇负担过重。
（４）复员退伍军人安置难，城镇尤为突出。
为了很好地解决这些问题，目前一些农村正进行这方面的改革尝试。主要做法是
：１、通过国家和地方财政，适当增加抚恤对象的补助；２、扩大统筹范围，由乡统
筹逐渐过渡到县统筹；３、建立农村最低生活保障线的地方，优待抚恤金不计算在家
庭收入范围之内，以提高这部分人的生活水平；４、建立优待抚恤基金，依靠社会力
量弥补资金的不足；５、退伍兵和志愿兵的安置工作采取各种措施加以解决。
〈四〉社会福利
社会福利是社会保障中一项不可缺少的内容。结合中国农村的实际，把社会福利
和服务结合起来，对促进社会全面发展和加强社会主义精神文明建设有着积极的意义
。
社会福利一般是政府推行的福利政策、福利设施和社会的公益事业等。由于我国
农村人口众多和幅员辽阔，政府不可能在这方面给予更多的投入，主要依靠地方、集
体和社会的力量来逐步加以解决和完善。
现在农村福利设施主要是县、乡、村各级兴办的敬老院、福利院、光荣院，有的
地区还建立卫生院、医疗站，解决农民看病难的问题，经济较发达的地区还兴办其它
一些文化娱乐设施和福利事业。现在不少农村把建立一厂（福利厂）一院（敬老院）
作为乡、村两级主要的福利事业来抓，特别是福利企业，成为社会保障资金来源的一
个重要渠道，有的村靠一个福利企业改变了贫困落后面貌，有的乡镇用福利企业一部
分利润投入社会保障事业中来，减轻了农民的负担。乡（镇）、村福利企业的兴办，
不仅使残疾人就业得到了保障，同时也增加了农民的收入，壮大了农村集体经济。
把社会化服务纳入社会保障中来，首先是进一步发扬中华民族敬老爱幼、扶困济
贫的传统美德，发扬邻里之间和睦相处、相互关心的友爱精神，营造一种良好的社会
氛围。社会化服务还有一个作用就是为农村居民提供各种生活方便，特别是婚丧喜庆
活动，通过有组织的社会化服务，起到移风易俗、树立新风的作用。
以上四个方面是建立农村社会保障制度的基本内容和基本框架，还有一些问题，
如农村医疗保险问题等，今后都要加以认真研究，并逐步把它们纳入整个保障体系中
来。
四、农村社会保障资金的筹措问题
资金的筹措是建立农村社会保障制度的关键，必须认真加以研究和解决。
首先，要增加国家的投入，即从中央到地方各级财政的投入，特别在实行财税体
制改革的今天，各级地方财政对本地社会保障的投入尤为显得突出和重要。
其次，增加集体的投入，在某种意义上讲应当是资金来源的主要渠道。当前农村
集体经济发展不平衡，有的较强，有的较弱，不论是什么情况，集体经济中一部分积
累应当反馈到社会保障事业中来。
第三，农民个人的负担。农民必须交纳一定的社会保障金，特别是农民的养老保
险和农村的统筹部分，养老保险金不必说了，就是各种统筹在一定的时期内还不能取
消，有人建议用税收的形式来解决原来属于统筹范围的那部分资金问题，目前看来条
件还不具备。
不论是各级政府的投入还是集体的投入，最主要的是首先要解决思想上认识问题
，要把它真正纳入到地方财政的计划之中。从已经试点的许多县、市情况来看，哪个
地方政府重视了，这项工作就能很好地开展起来，哪个地方政府不重视或不太重视，
社会保障制度就难以建立。这一点在此不一一列举。

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