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湖南自考本科论文 城市社区的民主管理问题浅析

2018-05-16 16:27:03
来源:湖南自考网
内容摘要
本文将通过对城市社区旧有的组织管理体制、现在政治体制改革下重新建立的新的社区组织管理体制的分析,来说明城市社区管理的问题及如何实现城市社区管理的民主化,并说明政府应采取的相应措施。
前   言
近年来,随着我国经济体制改革和政治体制改革的进行,社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化,旧有的一些社会组织、管理体制已经不能适应现代社会的发展了。社区问题正是在这种情况下得到越来越多的重视。从80年代中期开始,社区的概念重新在我国城市的社会生活中被得到运用。
“社区”一词译自英文的Community,其原意为“人群共同体”,20年代传入中国时和“社会”一词混用,特指一种以地域特征联系起来的初级社会。在这样的社会里,人们具有同样的文化特质,守望相助,形成一些基本的社会关系。它是社会学中常用的概念。本文中所讨论的城市社区是由社会学的概念发展而来,是指聚集在城市范围内的社会群体和组织按照一定的规范和制度结合而成的社会实体。社会学家认为社区具有以下一些基本的构成要素:①具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群;②有一定界限的地域,其界限一般来说是比较明确的;③有一套相对完善的生活设施;④有一套相互配合的生活制度和管理机构;⑤生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。由此,可以看出社区具有的地域性特质,它还包含着一定的社会和文化的含义。城市社区是一种不简单地等同于行政区划的概念,它超脱了行政辖区的范围。在如今的社会生活中,我们越来越多地用到社区这个概念。
我国社区管理的现状
我国长期以来实行的是计划经济体制,由此形成我国独特的社会结构,使其具有这样一种特点:单位是政府的附属物,凡学校、商店、企业、事业、机关、团体等等一切社会组织,均自下而上地隶属于某个上级,构成一个体系,最终归属于中央政府。在计划经济体制下,我国社会结构具有纵向单一性的基本特征,国家和政府几乎包揽了一切事务,垄断了所有资源,国家与社会合二为一,社会成为国家的附属物,社会成员对单位、最终是对政府有着极大的依赖性。国家和政府控制着几乎所有的资源,习惯上运用行政化的方式来组织经济活动和社会生活,和社区有关的工作被纳入政府工作轨道,成为党和政府的地区工作。在当时,还没有明确的城市社区概念,只有行政区划的分别,政府只是简单地通过行政方式来管理。
从50年代开始,我国城市逐渐形成以街道办事处为基本依托的行政型社区组织管理模式,它体现了当时的国家意志和社会需求。这种传统城市社区组织管理模式的特点是国家作为社会管理的唯一主体,通过行政体系对经济和社会生活实行全权管理。各类全能型的“单位”组织,则是实施这种管理的基点。社会中的每个人都被控制在这个体系中,个体依附于组织即单位,而单位又依附于政府。“街道”作为城市行政区划的最基层行政区,既是政府行政管理的基层区域,又是社会生活的区域性社会,也就是说它具有行政区和社区的双重属性。政府在街道设置办事处,通过办事处来管理各种事务。街道办事处作为政府行政机构的最基层组织,既是行政管理主体,又是社会管理主体,成为一个全能型组织。街道办事处是政府的派出机构,它是为加强城市的居民工作、密切和居民的联系而设立。其任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项,指导居民委员会的工作`,反映居民的意见和要求。它既具有政府职能,又具有社会职能。它依托于计划经济体制,其存在具有一定的合理性,但随着社会的发展,它的不合理性也逐渐暴露出来。
改革给我国社会带来的最根本改变就是国家、社会与个人之间的关系的转变。计划经济体制转变为市场经济体制,在经济活动中,资源配置主要取决于市场而不是政府指令。市场经济改变了纵向单一性的社会结构,社会由纵向单一性的倒树状结构变为纵横交错的论文资料站型结构。市场经济改变了社会成员与单位之间的依附关系,社会成员的自主性明显加强。当前,中国社会正处于一个快速转型的时期,社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化,出现大量新的社会现象和社会问题,社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系等都日益趋于多元化。市场经济体制的建立,多元利益主体的出现,社区组织单一的纵向互动模式被打破,社区内各组织间的横向关系大大加强,社区管理的内在需求呼唤一种多元化管理模式的出现。
计划经济体制下的社区组织管理模式中最大的问题就是“街道”社区的“条块分割”问题,即街道办事处、五所一院(工商所、派出所、地段医院等)分别属于不同的条块,有各自的上级主管部门,管理目标、管理手段等都是通过纵向渠道来实现,互相之间无直接关系。在这种体系中,政府运用行政指令来实施对社区的管理,基层组织缺少自主性。社会成员被严密地控制在其中,对各种涉及自身利益的问题缺少发言权,每个人只能机械地服从政府的命令和号召。长久以来,社会成员已经习惯于这种管理方式,他们的积极性逐渐丧失。而政府由于这种僵化的管理体制也很难了解社会成员的真正想法,他们只能凭借经验来管理社会事务,结果造成政府管的不少,效果却不好。
现在,市场经济的发展推动了社会生活各方面的发展,人们不再满足于既有的生活方式。新的住宅小区不断建立,形成各种新型社区关系,以往的街道社区模式已不适应这种新发展了。人们的流动性增大,对单位的依附性越来越小。政府对单位的控制无法起到象以前一样的作用,改革使政府和企业原来承担的相当一部分社会功能分离出来,转给了中介组织和社区。因此,人们参与社区事务的意识逐渐增强;人们渴望亲自管理社区,实现自己的利益要求。旧有的街道社区管理模式主要是街道办事处和居民委员会起作用,户口归属于街道的居民只能服从街道的管理,居委会作为居民代表也只能起“传声筒”的作用。这种单纯的行政化的管理模式已不能适应现代社会的发展,已不能满足社会成员的内在的利益需求。
加强社区民主管理是改革的需要
近年来随着城市的发展,在城市管理中出现许多新问题:①政府对城市居民日常生活中的许多微观事务管理过多;②企业分离出来的大量社会职能交给了政府,使之难以承受;③外来人口的大量涌入令政府难以“消化”;④老龄问题加重了政府的负担;⑤政府难以解决群众生活中存在的全部困难;⑥令政府大伤脑筋的社会治安问题;⑦城市管理条块分割、体制不顺,造成“看得见的管不了,管得了的看不见”的矛盾;⑧城市管理机构设置格局和人员配备不合理等,严重影响了政府职能的发挥。这都是改革中涉及到城市社区出现的一些具体问题,需要加强社区的民主管理。从改革全局来说,加强社区民主管理也是基于以下几方面的需要:
第一,是深化经济体制改革的需要。深化经济体制改革的力度,加快建立社会主义市场经济运行机制的进程,是实现经济增长从粗放型向集约型转变,推动经济建设再上新台阶的根本途径。而经济体制改革的进行需要政治体制改革的配套进行,从政府层面来说,就是要转变管理职能、改革机构、改进管理方式。根据政企分开、精简、统一、效能的原则,政府管理经济的职能要以制定和执行城市宏观调控政策,搞好基础设施建设,加强社会管理,创造良好的经济发展环境和社会发展环境为主,不应由政府行使的职能,如行业管理职能要逐步转给社会中介组织,企业管理职能要逐步转给企业,部分社会性事务管理职能要逐步转给社会,政府的机构和行政管理方式也要相应发生变化。出于发展社会主义市场经济的需要,许多社会职能将要更多地依托社区来承担,充分发挥社区管理的作用比计划经济条件下显得更为重要。改革越是深化,就越需要加强城市社区的民主管理。
第二,是加强城市现代化管理的需要。建设现代化国际城市,既要加快城市现代化建设和改造,更要通过社区管理加强城市现代化管理,提高城市现代化管理水平。城市管理跟不上,就会制约城市的进一步发展。现在,城市建设发展很快,建设重大市政基础设施项目,改造城市街区,城市面貌发生了巨大的变化。城市现代化管理的任务越来越重,管理的重心也正在下移,相当一部分城市管理职能逐步向街道社区聚集。这样一来,街道社区的任务会不断加重,管理难度会不断增大,管理要求也不断提高。只有加强城市社区管理,才能将城市管理的各项措施落实,不断提高城市现代化管理水平。
第三,是加强社会成员政治参与的需要。政治参与是指公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为,公民的政治参与度是一个国家政治民主化和现代化的重要标志。社会成员政治参与的提高有助于政府最大限度地集中社会成员的意愿,防止决策的片面性,有利于加强对政府的监督,培养社会成员的主体意识,增强社会成员的政治责任感。加强城市社区的民主管理,建立和完善各种社区组织,有助于调动社区成员的积极性,使政治参与变被动为主动。受市场经济带来的利益分化的影响和社会主义民主政治发展的鼓励,社会成员日益表现出更高的参与热情和更强的参与意识,对加强城市社区民主管理也是一个促进。
第四,是提高居民生活质量和环境质量的需要。在经济发展的基础上不断改善城乡人民生活,是发展社会生产力的根本目的。不断改善城乡人民生活,既要逐步提高居民的收入水平,更要通过社区服务提高居民的生活质量,改善居民的生活环境。随着居民收入的提高,居民消费结构的变化,居民对提高生活质量和改善生活环境的要求也日益提高。社区是广大居民安居乐业的生活基地。强化街道社区民主管理的功能,对于加强交通、卫生、环保、绿化等社区市容环境综合管理,强化社区社会治安综合治理,提供各种便民、利民的生活服务,不断提高居民的生活质量,为居民创造清洁、安全、方便的生活环境,具有直接的、重要的意义。
第五,是加强基层基础工作和维护社会稳定的需要。社会稳定是顺利进行改革开放和现代化建设事业的必要条件。城市社区保持稳定是整个社会稳定的基础,只有这个基础稳定了,国家才能长治久安。总的来说,现在社会秩序是稳定的。但是,影响社会稳定的因素依然存在,如产业结构调整加快产生的矛盾,改革开放不断深化中出现的矛盾,地区经济发展不平衡带来的矛盾,外来流动人口增加造成的矛盾,历史遗留下来的矛盾等等,维护社会稳定的任务仍然十分艰巨。要把这些矛盾及时解决在萌芽状态,解决在基层,解决在当地,就需要依托街道社区,加强基层基础工作,把社会治安综合治理的各项措施落实到基层,充分发挥街道社区维护社会稳定的作用。
第六,是促进社会进步的需要。在不能完全采用市场化方式行事的社会生活领域,在政府的行政化方式难以幅及的区域范围内,社区是一种重要的机制与有效的力量。如果一个个地区协调发展了,国家与社会便得到了共同的进步。要充分依靠民间与社会的力量,利用社区自身的努力,使这些力量和努力跟政府的规划目标保持一致,把社区和整个国家联为一体,密切合作,共同来解决地区内的社会问题。现代社会的发展仍需要调动这种“原生性”的社会力量。
社区组织重建是发展社区民主管理的根本
加强城市社区的民主管理首先要充分发挥社区建设主体的作用。社区建设主体包括政府法人、企事业法人、社团法人以及全体社会成员。要充分发挥政府法人的主体作用,理顺政府法人与其他方面的关系;要充分发挥企事业法人的支持作用,利用本企事业的资源,积极参与社区活动,完成自身承担的社区建设和管理任务;要充分发挥社团法人的中介作用,使其真正成为政府和社区成员之间的中介组织角色;要充分发挥社区成员的基础作用,形成广泛参与、共同创建的局面。
其次要建立合理结构与有效的运行机制。在城市社区建设和管理工作中,旧有的管理体制是“两级政府,两级管理”:“两级政府”指市政府和区政府,“两级管理”指市政府、区政府对社区建设所实施的管理;应建立“两级政府,三级管理”的新体制,重点是强化街道办事处的社区管理功能。如上海市正在进行这样的尝试,实行这种新的体制。
第三要重构合理的“行政区――社区”体系。其基本内涵是:在原来行政、社会合一的城市行政区体系的基础上,根据社会发展的内在联系,突破“街道”这一基层行政区的限制,在更大的范围内构建规模不同、类型各异、功能明确的社区体系,形成纵向管理以行政区为主、横向发展以社区为主的“纵――横”结合的“行政区――社区”体系。在原体系中,政府过多地承担了不应由政府承担的微观经济和社会管理职能,因此削弱了政府在宏观层次上的调控和整合作用。在“行政区――社区”体系中,政府组织通过转变职能,将部分微观的管理服务职能交给社团一类中间组织,并逐步强化政府自身的宏观调控和整合职能,并以行政力量推行。不过在现行体制下,行政区体系仍是社区组织体系的主导结构,社区体系只是对它的补充和修正。
第四,重建社区组织这是最重要的一点。重建新型社区组织,就是要根据管理、社区服务的需要,培育具有独立法人资格、以社区为活动区域的公益性、事务性、中介性社区组织、中介机构和待业性公司,依靠它们进行社区内的管理和服务活动。政府行政组织则主要从事宏观协调、监督作用。具体地说要进行组织角色的确定,原来政府的派出机构如街道办事处应从“家长式”管理这种角色中退出,把一些社会性管理与服务职能交给相应的社区组织来完成,转变政府职能,变全能管理为权能管理,适当放权给社区组织;以法律形式确定社区组织的地位与作用,使其成为独立的具有法人资格的团体,而不再是政府的依附。
在我国的城市社区里大体上有三类组织。第一类是街道党工委和办事处,属于党政领导组织。第二类组织是政府各职能部门在街道的基层部门,包括五所一院一场等。第三类组织是各企事业单位和群众团体组织,包括居民委员会。改革前,这三类组织均可用行政权力的方式加以整合协调。随着改革的发展,这三类组织将面临着分权、放权、平权这三大改革的趋势。第一是区一级的政府向街道办事处分权,使街道办事处对地区的社会事务有更大的管辖权;第二是五所一院这样的上级职能部门向基层放权,这里包括使某些职能部门改变其政府形象,将其经营性的服务职能和政府的管理职能分开来,减少对这些部门的行政约束,放开其行业性的权力,使之走向市场;第三,政府及其办事机构和街道所属的各企事业单位、群众团体组织――主要是居民委员会平权,即要使办事处和各类街道经济真正脱钩,居民委员会应该真正具有法律所规定的群众自治性组织的地位,居委会在政府的指导下工作,和街道办事处等政府组织具有平等的地位和权力。由于街道办事处的政府性质,使它在社区组织工作中处于核心的地位,是以政府角色组织社区成员、推进社区发展的中坚力量。目前街道办事处和居委会事实上存在着上下隶属关系,要通过改革,使街道办事处和居委会的竖向领导关系弱化,逐步转向一种真正的指导关系。
石家庄市政府进行的社区改革正是一个很好的说明。1947年石家庄解放时,还只是一个人口不过10几万、城区面积仅有12平方公里的小城市。经过50多年的建设和发展,如今已成为城区面积近100平方公里、城区人口近150万的大城市。随着城市的发展、城区的扩大,社区管理出现了很多问题。要解决这些问题就必须进行改革。石家庄市委、市政府领导同志把突破口选在了下放权力、强化服务的社区改革上,并于1996年6月25日出台了《关于进一步加强社区工作的意见》,提出了“重心下移,壮大基层,强化管理,突出服务,试点先行,整体推进”的社区改革思路。这项改革先在9个街道办事处进行试点,将工作重心下移、强化街道办事处的管理职能、居民委员会抓好落实作为改革的主要任务。改革的重点是放权,做为试点单位之一的石家庄市新华区财政局开了放权的先河。为了刺激街道社区经济的发展,该局制定了“办事处得大头,财政得小头,个人得甜头”的财政政策,对9个试点办事处下达了财政创收任务,实行超额提成奖励办法。权力下放后,仅1996年9―12月就收税43万元,壮大了社区的财力,为社区服务提供了经济后盾。为了使街道办事处有效行使下放的权力,市编委办公室对街道办事处内设机构和人员编制进行了调整。他们合并了重复设置的机构,新增了理财和执法部门,充实了街政、城管部门,并为每个办事处增加了8个编制。根据辖区范围的大小,为居委会配备了专职干部。过去由于城市管理机构设置格局和人员配备的不合理,形成的管理人员越往上越多、服务人员越往下越少的“上大下小”的倒“宝塔”结构,现在已变成正“宝塔”,为加强社区综合管理和服务职能提供了保证。市政府按照责权利相一致的原则,向区和街道办事处层层放权,将基建项目、劳动用工、对外招商、规划管理、旧城改造、环境保护、文化卫生等9个方面24项管理权限都下放给了区街,赋予街道办事处以“准政府”的职能,使街道办事处由传统的“民政型”转向多层次、全方位的“管理服务型”。
建立“二三四”的城市管理体制是石家庄市社区改革的任务和目标。市委、市政府明确提出,紧紧围绕两级政府(市、区)、三级管理(市、区、街)、四级落实(市、区、街、居)的新体制,重新界定居委会的职责,这就是:发展社区经济,协助社区管理,开展社区服务,维护社区环境,活跃社区文化,搞好社区治安。具体细化为10项主要职责。政府改变了以往“一竿子插到底”的管理模式,将工作重心下移到街道、居委会,便民服务、优化环境、改善邻里关系等工作由居委会具体落实。对居委会进行了撤并,由原来的501个调整到现在的287个,解决了居委会长期存在的辖区交叉、范围较小、布局分散的矛盾。
石家庄市社区建设的实践是一个由点到面、由浅入深逐步推进的改革过程。政府把城市管理的部分权力下放到以街道为主的社区,解决了长期以来存在的“管得了的看不见,看得见的管不了”的矛盾,同时,也唤发出基层――居委会的生机和活力,使居民真正成为社区建设的主体。石家庄市社区改革给我们提供了实践经验,他们把抽象的改革思路落实到可操作性的组织重建和机构改革上。
对新型城市社区组织管理模式的设想
要加强城市社区民主管理,就要构建新型城市社区组织管理体制,其基本思路是从社区建设、社区发展的高度出发,统筹规划、综合协调,构建合理的“行政区――社区“体系,确定合理的社区规模,大力发展各种社区组织,实现社区组织结构与组织功能的合理分流与协调发展,最终形成多元化的、“纵――横”结合的新型社区组织管理体制。对这种新型社区组织管理体制有以下一些要求:
①社会化。社区管理就其本质而言,是一种具有自治性的社会管理活动。它体现社区成员的意愿,反映他们的需要,照顾他们的利益并最终依靠他们的力量。随着我国市场经济体制的逐步形成,城市社区管理的社会化管理已成为一种必然趋势。其基本内涵是指社区管理主体的社会化、多元化,即政府不再是社区中唯一的管理主体,主要行使规划和宏观调控的职能,让社区居民和社会组织充分参与社区管理,形成多方参与、共同管理的局面。
②协调性。社区作为社会发展的基本单元,是满足居民日益增加的物质生活和精神生活的载体,必须具备“利民”、“便民”、“乐民”等多项功能和与此相应的组织结构,形成一个完整的“结构――功能”体系。社区管理的基本任务就是要保证社区的组织结构与组织功能的协调发展,这是社区组织管理的基本原则。
③专业化。社区管理作为一种综合性管理,包括各种社会服务工作,具有较广的行业覆盖面。许多业务的操作需要有一定的专业知识和职业技能,特别是在现代化城市社区中,由于建筑、服务等硬件设施的日益先进,加之现代生活条件下人们需要的服务日益复杂,从而使社区管理面临的专业化要求越来越高,专业化管理将是社区管理的一大趋势。
④法制化。社区管理涉及到社会生活的方方面面,管理者与被管理者之间存在着一系列法律关系。要搞好社区管理,必须以法律为准绳,明确有关各方的责、权、利,严格实行依法管理,才能体现社区管理的权威性,保持社区管理工作的协调性,这是今后社区管理的最基本手段。
根据以上要求建立的新型城市社区管理体制才能保证实现管理的民主化,使我国城市社区管理实现科学化。
国外已经实行的城市社区管理方式也是可以借鉴的,因为他们的城市发展得比我们早,比我们的城市发达,相比之下拥有更多的经验。比如,从组织类型来看,德国、意大利实行的是协会型,即由选举产生的委员会;法国、瑞典、日本实行的共同团体型,即参与社区共同管理的团体;美国、英国实行的单一功能团体型,即因社会管理功能的明细化而产生的单一功能组织;还有韩国、泰国及我国目前实行的公共团体型,即类似地方自治体的团体。像日本的居民组织――町内会,对我们就有一定的借鉴意义。町内会原则上是指旨在把居住在同一社区内的所有家庭和企业组织起来,共同处理社区中发生的各种共同的问题,能够代表社区并参与社区管理的居民自治组织。町内会以遵循非赢利、非党派、非宗派三原则为特点,促使人们按照这三原则监督町内会的活动,促进町内会的民主化。当然各国国情不同,我们不能完全照搬别国的经验,我们可从别国的经验中吸取适合我国的部分,再结合我国国情创造适合我国特点的城市社区管理形式。
根据我国城市社区组织管理体制的现状与发展趋势,参照国内外有关城市社区管理模式,我们对新型城市社区管理模式可以提出以下一些设想:
由于我国具有多元化的社会经济现象,使得社区整合也是多元化的。所以,我们要构建一种多元社区组织管理模式。既要兼顾已有的街道办事处、居委会,还要纳入一些新型组织以补充街道社区的不足。具体来说,可以在城市社区组织管理体系中设立和完善这样的组织:社区管理委员会、民情委员、社团组织、企事业组织、政府组织、居民委员会等。
社区管理委员会作为社区常设机构,行使社区管理的宏观决策权。它是实行社区管理的主体,它应在上级政府指导下,通过召开社区各方代表参加的“社区代表大会”,由与会代表选举产生。委员会成员由政府代表、各社区组织代表、社区居民代表和社区内各企业、事业等单位代表组成,具体人数和代表构成视社区规模和社区性质而定。在委员会中,各方代表地位平等,集体进行管理决策。其中,政府代表由街道办事处主任和其它行政职能部门负责人担任,主要起沟通制衡作用。社区管理委员会有以下一些职能:①统筹规划,根据上级政府和有关部门的要求和指导,结合本社区的实际情况,在充分协商的基础上,对社区发展和社区管理作出统一规划,确定社区发展的近期、中期和长期目标与任务;②组织协调,根据规定的目标和任务,利用有效的机制和方法,寻找并落实管理任务的执行者,协调社区各部门关系,配合社区管理工作正常实施;③监督调控,以管理职责为依据,并以有关的法律、法规、协议、合同为准则,对社区管理的情况进行检查和监督,使之符合社区管理的目标和要求。社区管理委员会定期召开大会,社区居民通过选举代表来实现对社区的管理。
民情委员是一种监督性组织,设置的主要目的是监督、检查社区内各项工作,看它们的设立、执行、完成情况;及时反馈社区内成员的生活、工作情况以及他们对社区管理委员会工作的意见,是社区管理委员会和政府、社区管理委员会和社区成员之间的信息反馈渠道。它一般由社区内德高望重、热心公益事业的人担任,由上级政府直接聘任,是一种荣誉性职务。其人数视社区规模大小和社区基本性质决定。它主要起沟通媒介作用,没有决策权。它独立于社区管理委员会之外,其成员没有报酬,属于自愿参加。
社团组织主要指社区中各类公益性、服务性、中介性组织。如社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织或一些行业组织,如个协、体协、舞协等。其主要职能为社会性的管理与服务、重大决策的参与,包括:①参政议政,参与社区发展和社区管理重要措施的制定;②执行社区管理委员会决议,行使一部分专业化社会管理和服务职能;③参与社区公益活动,承担社区服务、社区教育、社区文化等各种公益性职能;④帮困解难,开展社区扶助服务、志愿服务、福利服务活动;⑤社区治安、民事调解、外来人口管理服务等。社团组织主要是社区管理委员会决策的执行组织,社区管理委员会具体通过它来实现对社区事务的管理。社区成员的生活问题可以通过社团组织得到解决。政府应转变职能,大力发展各种社团组织,把过去由政府包揽的社会职能分配给社团组织,由它们来承担,减少政府负担。
企事业组织在社区内可以分为两大类:一是一般性生产、经营服务单位,它不参与社区内具体管理与服务活动,但通过参加社区管理委员会,与社区其它组织沟通,可享受社区提供的各项服务,同时有义务为社区发展提供人力、物力、财力上的支持。另一类是社区内专业性的行业管理公司,如物业管理公司,这类公司的管理服务内容与社区管理委员会有交叉,所以,要通过参加社区管理委员会,明确自己相应的权限,其主要职能应以社区内的物质设施为重点。
政府组织在社区中主要包括街道办事处,以及政府职能部门在社区的延伸机构,如派出所等。在旧的管理体制中,街道办事处作为区政府的派出机关,具有政府性质,不具有独立的财政税权,它是代表区政府管理地区性的社会事务,但其作用并不突出。为此必须使办事处的权责到位,真正具有综合协调和监督政府各职能部门在基层辖区范围里的工作的权限;应该努力提高街道办事处在居民心目中的政府权威形象,排除各种非政府行为的任务向办事处摊派,要增加办事处发展社区事业的政府财政投入。街道办事处在社区管理委员会中居于重要地位,其主要职能是:①代表政府参与社区管理,体现政府意图,起宏观协调、监督指导作用;②执行社区管理委员会决议,行使辖区内行政管理权限;③工商所、派出所等则代表政府有关职能部门管理相应行政事务,并向上级主管部门和社区管理委员会负责。
居民委员会是社区内居民的群众性自治组织,也是社区管理的基本单元。其职能主要为:①执行社区管理委员会决议,管理特定居民点的日常事务;②推举居民代表参加社区管理委员会,反映民意、民情;③配合各专业性社团组织、政府组织,维护社区环境、社区安全,提供便民服务。从目前居民委员会的实际情况看,有几方面问题应予以解决。一是减少对居委会的行政性分派任务,使居委会的工作更多地产生于当地社区居民的实际需要。能否搞好居委会工作的一个很重要的前提是居委会工作是否真的出自社区居民的共同需要,是否体现了对社区的公益性。二是如何解决好居委会的工作经费和活动经费的来源以及人员编制问题,其理想状态是居委会成员以兼职和义务性工作为主,可以靠志愿者服务。政府可以适当投入部分人力和财力,形成一个社区工作者的行业群体,作为联系街道办事处和居委会的纽带。三是对居委会工作进行宣传,增加居民对居委会工作的了解。居委会干部应多与群众进行联系,增加工作的透明度。
建立在组织重建基础上的新型城市社区管理模式,其实现还要注意以下几方面:①法规建设,它是实施社会化社区管理的前提,为适应新型城市社区管理模式,必须制定和完善有关社区管理的法规,以法律形式确定各社区组织的职能,使社区管理规范化;②社区整合,建立良好的社区内部关系,充分运用各种社区资源和社区管理手段,协调各组织间相互关系,使其相互促进,实现社区全面发展;③制定社区发展的长期、中期、短期规划,计划的制定应有社区居民的参与,并且体现满足大多数居民的利益;④培养社区居民的参与意识,促使居民积极参与本社区的公共事务,提倡社区成员间的互助合作精神,提高社区的自我管理能力,进而提高全社会的民主程度;⑤政府转变职能,要将基层组织实行属地化管理,把社会职能交给社会组织,通过这种属地化管理实现对社区工作的指导。
加强城市社区的民主管理有利于政府集中精力于宏观决策,使政府从琐碎的事务管理中脱身出来;有利于真正满足社会成员的需要;有利于社区的发展;有利于各种社会组织的发展。它符合我国经济体制改革和政治体制改革的要求,对社会的进步起着巨大的促进作用。城市社区民主管理的实现需要长期的努力,要在旧有体制的基础上进行组织重建,当前的重点是结合政府机构改革,转变政府职能,建立新型的社区组织管理体系,推进一系列对旧有城市社区组织体制的改革,深化社区成员的民主参与意识,使社区脱离单纯的行政区划的概念,将行政化和社会化相结合,成为真正意义上的社区。同时,这也是实现政治民主化的重要途径。加强城市社区的民主管理,才能真正满足社会成员的需要,必将带动人们的积极性,从而促进社会的发展。
参考著作:
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    《社会学研究》1997年第5期。
丁水木:《论街道社区和社区行政》,《社会学研究》1997年第5期。
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