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湖南自考行政管理专业本科论文:中美教育行政组织的比较研究

2018-03-12 16:43:12
来源:湖南自考网

湖南自考行政管理专业本科论文:中美教育行政组织的比较研究

中美教育行政组织比较研究............................................................ 2 
一、中美教育行政组织比较研究的对象、目的和意义........................................ 2

(一)中美教育行政组织比较研究的对象................................................... 2

(二)中美教育行政组织比较研究的目的....................................................... 3

1.把握两国教育行政组织的历史沿革............................................... 4

2.探讨两国教育行政组织设置的利弊、以及经验教训................................ 4

3.总结教育行政组织发展的一般规律与趋势.............................................. 4

(三)中美教育行政组织比较研究的意义............................................... 4

1.有利于面向未来调整我国教育行政组织改革的战略................................ 4

2.有利于面向世界充实我国教育行政组织改革的思路................................ 5

3.有利于面向现代化推动我国教育行政组织改革的进程............................. 5

二、中美教育行政组织比较研究的方法和原则........................................................... 6

(一)比较研究方法.......................................................................................... 6

1.研究方法的历史演进.............................................................................. 6

2.研究步骤............................................................................................... 7

(二)比较研究原则.......................................................................................... 9

1.实事求是原则........................................................................................ 9

2.取长补短、扬长避短原则..................................................................... 10

3.结合国情原则....................................................................................... 10

三、中美教育行政组织的历史沿革.......................................................................... 10

(一)我国教育行政组织的历史沿革................................................................ 10

(二)美国教育行政组织的历史沿革................................................................ 11

四、现代中美教育行政组织比较分析....................................................................... 13

(一)美国现行教育行政组织.......................................................................... 13

1.联邦教育行政组织................................................................................ 13

2.州的教育行政组织................................................................................ 15

3.地方教育行政组织................................................................................ 16

(二)我国现行教育行政组织.......................................................................... 18

(三)中美教育行政组织之异同....................................................................... 19

1.教育行政组织的法律依据..................................................................... 19

2.教育立法机关....................................................................................... 20

3.教育行政组织的权责体系..................................................................... 21

4.教育行政组织的独立性......................................................................... 24

5.教育行政组织的领导体制..................................................................... 24

6.教育行政组织层级的隶属关系.............................................................. 25

7.教育经费分担、教师任免权及课程制定权............................................. 26

五、比较中美教育行政组织的启示.......................................................................... 27

(一)教育行政组织发展的趋势....................................................................... 27

1.教育行政组织管理体制的民主化........................................................... 27

2.教育行政组织管理体制的科学化........................................................... 28

3.教育行政组织管理体制的专业化........................................................... 29

4.教育行政组织管理体制的均权化........................................................... 30

(二)我国教育行政组织改革籍以借鉴的几个问题........................................... 31

1.教育行政组织机构与政府机构的关系.................................................... 31

2.教育行政组织与学校的关系.................................................................. 32

3.教育行政组织与社会的关系.................................................................. 32


中美教育行政组织比较研究
在当代,人类改造世界的能力显然已经大大超过人类对自己这种能力的认识,无止境追求创新的欲望,卷起现代新知识地毯式轰炸的狂飙。经济和社会发展对教育功能的高额要求,迫使人们跨越传统教育的范畴,朝着新观念、新体制的目标阔步变迁。

教育作为各国可持续发展战略的基础,成为全世界倍加关注的焦点。教育改革的关键,莫过于教育行政组织的重组和优化。在我国,把握好这一关键的一个视角,就是对中美教育行政组织的比较研究。

探讨中美两国教育行政组织理论发展的历程、模式,两国教育行政组织在组织体制、组织制度、组织职能、组织权责体系及其运行机制层面的性质与差异,总结不同性质与类型的国家在教育行政发展过程中的经验教训,为我国教育行政改革提供借鉴,是本文的要义。

一、中美教育行政组织比较研究的对象、目的和意义
(一)中美教育行政组织比较研究的对象
所谓比较教育行政(Comparative Educational Administration),是以比较研究法研究两种以上教育行政制度的一门科学。它分别了解、分析不同教育行政制度的特征、共性及优劣,进而归纳出教育行政的一般原理原则,为教育行政改革提供指导和参考,以促进教育的进步和发展。比较教育行政组织是比较教育行政的一个分支,涉及的内涵范围广、层次多。本文主要阐述、分析和比较的对象是中美两国教育行政组织的体制、制度、职能、权责体系及其运行机制。 

1.组织体制。教育行政组织体制的核心是各级教育行政职能结构,载体是教育行政组织结构,两种结构分别由层级化和部门化构成各自的网络体系,并叠加成一个有机整体。任何教育行政组织体制的设计、建立与改革、完善,都是着眼于教育行政职权的划分或分配,体现为教育行政组织的设置和调整。教育行政组织是一个庞大的体系,既包括中央和地方政府的教育行政组织,又包括各级政府其它职能部门中承担教育管理职能的机构。不同国家教育行政组织体制形成的原理、依据、方式和形态,有同有异。探讨中美教育行政组织体制之异同,目的在于吸收借鉴他国教育行政组织体制之优点,促进我国的教育行政组织体制的改革,使我国教育行政职能和机构设置符合精简、统一、高效的根本目标。 

2.组织职能。教育行政组织职能是指教育行政组织根据国家、社会发展的需要,依法对教育活动进行管理所具有和发挥的功效和能量,明显地反映教育行政组织代表的国家性质和管理运作的基本方向。研究中美教育行政组织职能的设置和划分,目的在于为我们在改革中,怎样准确地确定教育行政组织究竟应该管什么,管到什么范围和程度,提供宽泛的视角,把达成目标、适应环境、内部统合、型态维护的一般组织职能,具体化为具有现代适应性的教育行政组织职能。 

3.组织制度。教育行政组织制度是教育行政组织体制的法律保障,是教育行政组织存在和发挥功能的依据和规范。加强教育行政组织的法律制度建设,是实现对教育行政法律控制的重要方式。组织制度是否健全、合理,适应经济和社会发展要求的程度和运行效果如何,决定能否实现教育行政组织的目标,决定能否有效推进教育的改革、建设和发展。各国教育行政组织制度的历史和现状差别较大,但现行运作中的许多要素不乏可借鉴性。国外的教育立法和组织制度建设较之我国起步较早,许多发达国家已形成比较完备的体系。对比中美教育行政组织制度,旨在把握教育行政组织制度发展的规律,促进我国这方面的建设和发展。 

4.组织权责体系。教育行政组织体系的构建应体现权责一致的原则,确立行政权力与行政责任的对应关系,并用合理、科学、严格和准确的行政规章制度加以规定。教育行政组织体系中的每一个层级和部门究竟应该具有什么样的权力以及相应的责任,这是各个国家教育行政改革面临的共同课题。比较中美两国在这个问题上的情况和异同,旨在推动我国教育行政改革的研究及改革方案的实施。 

5.组织运行机制。教育行政组织的运行机制体现为,教育行政组织通过怎样的逻辑、程序、程式和手段履行职能,实现目标。市场经济体制的建立和完善,要求教育行政组织运行机制的宏观模式,必须定位在正确把握市场规律和教育规律关系的基础上。在我国,这是一个全新的课题。比较中美教育行政组织的运行机制,目的是了解不同国家教育行政组织运行的规律,以及根据经济和社会发展不断进行调整的动向,激活我们的机制,促使教育行政组织朝着符合改革和发展需要的方向良性运行。 

(二)中美教育行政组织比较研究的目的
古代希腊的特尔斐神殿里,挂着“你要认识你自己”的铭文。认识自己是自古以来人们的永恒课题之一。古罗马的历史学家塔西佗曾说:“要想认识自己,就要把自己同别人进行比较。”为什么要比较,就是为了更好地发展自己。比较研究教育行政,目的在于把握两国教育行政组织的历史沿革,探讨两国教育行政组织设置的利弊、以及经验教训,总结教育行政组织发展的一般规律与趋势,以指导我国教育行政组织在改革中按照科学化、现代化、高效化的总体要求健康运转。

1.把握两国教育行政组织的历史沿革
任何事物的今天,都是昨天的延续。要想把握现实,就得了解历史。

任何事物的发展,都是在特定的系统、要素和环境的相互作用中实现的。中美教育行政组织变革至今,每一步都有历史的道理。每一个道理,都值得我们注意和思索。每一次注意和思索,都能为我们提供有益的信息。

中国和美国的教育行政组织,都分别经历了轮复一轮的历史变迁。各自沿革的整个过程,积淀了探索、创新的经验和教训,也透着在今天看来仍有现实意义的启示。通过对其了解和比较,无疑可以加深我们对两种不同的教育行政体系怎样产生,怎样变化,怎样发展的情况的认识,可以从这种认识中进一步把握两种不同的教育行政体系和理论的特点及发展趋势。 2.探讨两国教育行政组织设置的利弊、以及经验教训
历史总是在二律背反中前进的,任何事物的现实成果都包含着成功与失败、经验与教训。经验指导我们正对未来往前看,看出高度,看出档次;教训指导我们正对未来往后看,看出回避,看出忌讳,从而,用聪明去迎接新事物。

每个国家教育行政组织的设置,必然受到传统因素、政治因素、经济因素和文化因素的影响,而处于一种背景中的教育行政组织,必然有可以让处于另一种背景中的教育行政组织借鉴的要素。“他山之石可以攻玉”,通过对中美两国教育行政组织设置的比较研究,分析各自的利弊,有利于我们了解自己尚未经历过,但的确又是有利于自己的经验,从而取人之长补己之短,改进我们的教育行政组织设置。

3.总结教育行政组织发展的一般规律与趋势
任何事物的发展必定有规律可循,有趋势可依。自觉把握发展规律和趋势,必然克服前进中的盲目性和被动性。社会制度和体制不同,会使不同国家教育行政组织发展的特殊规律和趋势各异,然而,作为具有履行共同职能的各国教育行政组织,依然要遵循普遍发展规律和趋势。通过对中美两国教育行政组织的比较研究,可以从联系和区别中总结这种一般规律与趋势,使我们能够在更加宽泛的范围中思考和增强我国教育行政组织在现时代的适应性。 (三)中美教育行政组织比较研究的意义
比较研究的出发点是发现长短,落脚点则是取长补短、扬长避短。邓小平同志关于“教育要面向现代化,面向世界,面向未来”的要求,为中美教育行政组织比较研究提供了指南,由此引发出比较研究的重要意义。

1.有利于面向未来调整我国教育行政组织改革的战略
教育本来就是一种面向未来的事业,任何一项教育改革的战略,也都应该以面向未来和适应未来为支点。

改革开放二十几年来,随着经济、教育、科技体制改革和政治、文化领域改革的不断深入,我国各方面社会事业取得了长足进步。经济体制改革的不断深入,社会对教育的有效需求的不断增大,《教育法》和《高等教育法》的深入贯彻实施,面向21世纪教育改革项目的不断落实,都要求进一步调整我国教育行政组织改革的战略。1985527日公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出:“在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情,又没有很好地管理起来。”基于改变这些弊病的考虑,我们调整教育行政组织改革战略的出发点和着力点在哪里? 目前,我国正在致力于建立和完善具有中国特色的社会主义市场经济,面向未来调整政府的教育行政职能应以市场为导向,以宏观调整为基本手段,通过处理好控权和放权的关系,加强学校的办学自主权,激活学校自主办学的活力,促使学校真正面向社会依法自主办学。

比较中美两国的教育行政组织,可以使我们从原有改革规划和各种经验的基础上理清改革战略的思绪,明确深化教育行政组织改革的指导思想、目标、方针、原则、重点、手段和整体框架,形成与未来要求相适应的改革战略。

2.有利于面向世界充实我国教育行政组织改革的思路
教育行政组织改革的举措新不新,步子大不大,效果优不优,关键取决于思路先进不先进。先进的改革思路,必须体现先进经验,体现前沿水平。在国际间政治、经济、文化交流和联系日益密切的今天,加强与国际沟通,研究他国教育行政组织改革的历程,大胆借鉴各国现代化建设的成功经验,有利于形成我国教育行政组织改革的崭新思路。

比较研究中美教育行政组织,可以使我们通过了解世界的一个侧面,再调整教育行政职能体系,明确各层级教育行政组织的职能范围和界限;调整教育行政权力体系,正确处理集权与分权的关系;调整、改革教育行政组织,按照机能一致、权责一致、精简效能原则建立教育行政组织机构,并保证机构的完整性;健全教育行政组织运行机制,通过规范、目标、分工、程序、监督等因素的有机配合形成灵活高效运转的运行机制;健全教育行政法制体系,依法行政等方面,形成既与世界发展趋势相吻合,又符合我国国情的改革方案。

3.有利于面向现代化推动我国教育行政组织改革的进程
教育必须为社会主义现代化建设服务,即教育必须自觉服从和服务于经济建设这个中心,用现代化的观念和手段,促进经济和社会的全面进步。我国教育体制经过多年的改革,取得了很大的进展,原有体制不适应新形势需要的情况已经得到较大改变。但是,改革的力度和进程,离现代化的要求仍然具有明显的差距。 加强对世界各国的教育行政组织的理论和实践的研究,可以使我们进一步了解和把握现代化在技术、手段、方法和设施等方面对教育行政组织改革的要求和标准,借鉴其它国家在有关方面的成功经验,积极稳妥地推动我国教育行政组织改革的步伐和进程。

二、中美教育行政组织比较研究的方法和原则
(一)比较研究方法
1.研究方法的历史演进
运用比较研究法来研究教育问题,自古有之。如我国孟子曾运用纵线式比较研究法研究教育目的,归纳出教育的主要目的在“明人伦”。《孟子?滕文公篇》云:“滕文公问为国。孟子曰:‘民事不可缓也……设为庠序学校以教之:庠者,养也;校也,教也;序者,射也。夏曰校,殷曰序,周曰庠,学则三代共之,皆所以明人伦也。”古希腊学者柏拉图(Plato)在其名著《理想国》(Republic)中,根据其周游各地观察比较各地教育制度后提出了比较教育的理念。

古人虽曾用比较法来研究教育问题,但仅仅局限于零散的意向、想法和观点。建立严谨性的比较教育学,始于法国人朱利安(MAJulian)。1817年,朱利安发表了《比较教育学的计划及初步构想》一文,正式提出建立比较教育学的建议:(1)运用科学方法进行教育的比较研究;(2)建立永久性的组织与人员,从事教育比较研究;(3)发行比较教育刊物,报导研究的成果或发展消息。180多年来,比较教育学经历了描述借用时期、因素分析时期及科学研究时期,从理论到运用,形成了不断完善的体系和成果。

1)描述借用时期
止于1900年以前的时期被称为描述借用期。该时期在比较研究方法上有三个主要特征:(1)偏重各国教育制度现况的表面描述,未进一步探究形成各国教育制度的背后因素;(2)研究目的偏于移植或借用他国的教育制度;(3)研究方法过于主观,研究资料主要源于个人的观察,统计程序不够严谨。主要代表人物为法国的谷森(Victor Cousin1792-1867)、美国的曼恩(Horace Mann1796-1859)、巴纳德(Henry Barnard18111900)、英国的阿诺德(Matthew Arnold1822-1888)等。

2)因素分析时期
该时期介于1900年至1960年之间。二十世纪初期,人们意识到描述借用时期的缺陷,并逐渐发现,教育制度有其形成的历史文化及社会经济背景,教育的比较研究不能仅止于现况的描述,并提倡简单移植,必须进一步分析形成各国教育制度的历史、文化、社会、地理及经济背景或因素,以便在学习他国的经验同时,注意到国情的差别,克服盲目学习和照搬。该时期的研究重点,是分析形成教育制度的各种潜在因素。主要代表人物包括英国的薛德勒(Michael Saddler18611943)、汉斯(Nicholas Hans18841969)、马林逊(Vernon Malison),美国的康德尔(Isaac Kandel1881-1965),及德国的薛崇德(Frederick Schneider)等人。

3)科学研究时期
1960年代以后,教育的比较研究又迈入了一个新里程,特别讲求方法论本身的研究,比较方法更趋科学化或客观化。本时期认为比较研究法要能科学化,必须从下列四方面着手,即(1)重视科际整合的研究方法,利用各学科的知识与方法来协助教育的比较研究;(2)重视团体的共同研究,由多位专家组成一个团队,合作进行研究,以便各尽所长及集思广益;(3)重视计量的方法,如运用统计学的方法来确定教育现象及有关影响因素之间的正确关系;(4)建立比较法的模式,按部就班、循序渐进进行研究,并获得正确的结论。该时期的主要代表人物有贝尔德(George Bereday)、侯姆斯(Brian Holmes)、诺亚(Harold JNoah)、爱克斯坦(Max AEckstein)、及金恩(EJmung king)等。

2.研究步骤
进行教育行政组织比较研究,一般采取以下八个步骤:选择研究主题、界定研究问题及目标、选择研究样本、收集并分析资料、分析解释形成背景、分类排列资料、进行比较研究、作结论。 1)选择研究主题
选择研究主题是比较研究的首要步骤,既具有基础作用,又具有统揽全局的作用。主题是否准确和明确,将决定研究的水平和质量。在选择研究主题时,必须把握下列三点:

第一,研究主题具有现实性。研究的目的是为现实服务,研究主题一定要反映现实改革的需要,有利于解决现实存在的问题。

第二,研究主题具有根本性。进行比较研究,重在解决带根本性的问题,选择主题切忌纠缠于细微末节或一般性问题。

第三,研究主题具有实用性。比较研究不仅要解决理论问题,更重要的是要解决实际问题。选择主题要有益于制订切实可行的方案,推动教育行政改革的实践。

2)界定研究主题
研究主题初步选定后,应进一步界定内涵,全面、准确地明确研究的方向、范围和程度。界定研究主题包括三项工作:一是制定具体的研究目标;二是界定主题中所包括的概念或变量;三是确定所要研究的确实范围。

3)选择研究样本
选择研究样本是确定研究切入点的关键,决定比较研究的具体对象。要根据研究主题的要求,在若干可供选择的对象中,选定符合实现比较目标的对象作为样本。在选择样本的时候,必须注意:

第一,样本要具有代表性。所选样本应该在研究问题上,具有一般性、典型性和前沿性,研究的结果才会有价值。

第二,样本要具有可借鉴性。所选样本的比较结果,应该对比较研究致力于解决的某个国家或某个地区的问题,具有明显的可借鉴性,而不仅仅具有可鉴赏性。

第三,选择样本要有利于提高研究的效率。科学化的比较研究,并不意味着比较研究的对象越多越好,而是在以最经济的方法,对所研究的问题做最明确而客观的解答。因此,要以技术含量而不是以数量选择样本。 4)搜集并分析资料
搜集、分析资料,是着手比较研究的前提。资料充实、翔实并分析得当,比较研究就能顺利推进,实现目标就有了良好的基础。

搜集资料的方法主要有阅读书面资料和实地考查访问。阅读的书面资料,应包括第一手资料、第二手资料和辅助资料即未经别人分析解释及补充过的原始资料,如各国教育行政机关的报告书、立法机关的讨论纪录、报章杂志实地采访的报导、及教育法令规章等;参考原始或第一手资料后加工形成的资料;与主题没有直接或明显关系,只有间接或隐含关系的资料,如文化、社会、经济、地理等方面的资料。

在有条件的情况下,到被研究的国家(或地区)去作实地考察,能够增强对研究对象现状的直感,有利于丰富从资料中获得的认识,更好地进行比较研究。

分析资料就是要对采集的资料进行整理和取舍,精心挑选有价值的资料,以提供比较研究的素养。

5)分析解释形成背景
不同地区或不同时期的教育行政制度,有其必然的历史文化及社会经济背景,如果只研究表面现象而不深入分析其潜在形成因素,难免造成研究失实,并会导致盲目移植及改革失败。因此,分析资料结束后,应进一步分析或解释各该教育行政的形成背景或因素。

6)分类并排资料
在正式比较前,还应将各地区(或时期)的资料依相同的分类标准加以分类(classification),然后再将各地区(或时期)的同类资料并排在一起,以供比较。

并排的目的有三:第一,使各国资料依类别对照排列,一目了然且易于比较;第二,审视所收集到的资料,确定是否有比较的可能性;第三,透过并排所显示出来的概况,建立暂时性的结论或假设,供下一步比较验证之用。

并排的方式有两种,一种为图表式(tabular juxtaposition),一种为文字式(textual juxtaposition)。图表式并排是将资料化成图表,再将各国同一类的图表并排在一起。文字式并排则是以文字叙述资料,再将叙述各国资料的文字并列在一起。图表式及文字式并排各有优缺点,通常依资料性质交互使用。一般说来,静态或可量化的资料较适合采用图表式并排,而动态及不能量化的资料较适合采用文字式并排。 7)进行比较研究
比较(comparison)又称为同时比较(simultaneous comparison),是将分类并排后的各国或各地区的资料,反复而细心的加以对照比较,以了解其异同及作为下结论的依据。“比较”步骤是比较研究的核心,应注意把握三个要点:(1)要把比较重点放在比较点(comparative points)上,如比较点为各国的教育行政组织,则比较时就应把重点置于教育行政组织上;(2)要留意各国或各地区在比较点上的相同及相异处,相同处有助于原理原则的归纳,相异有助于发现各国或各地区的特色;(3)所选定的比较点要和比较研究目的相一致。

8)作结论
将各国家(或地区)的资料加以比较研究,重要的是要就研究预期的目的作出结论。结论一经形成,比较研究便告结束。在完成作结论步骤的前后,有以下问题需要加以注意:

第一,要针对研究目的下结论,使研究目的所揭示的问题,在结论里都能获得答案。

第二,将自己的研究结果与他人所作的同类研究结果相比较,从中找到调整和改进的启示。 第三,根据研究结论,向有关机关团体提出建议,供他们作为决策的参考。

第四,以研究结论为基础,进一步作好深入研究。

(二)比较研究原则
1.实事求是原则
比较研究的目的,是比出长处,比出经验,促进我们自己的改革和建设。在比较研究中坚持实事求是的原则,就是要客观、全面、准确、系统、历史地分析研究对象的现象和本质,除了在意识形态问题上不能含糊,在各种比较的问题上,还要做到是先进就要肯定先进,是落后就要承认落后,可以借鉴,就要勇于借鉴,不可以借鉴,就不能生搬硬套。不能用主观价值取向和想当然的意向进行评价和决定取舍。中美两国的教育行政组织产生的历史背景、文化背景、政治经济背景不同,对许多问题进行比较具有较大的难度。只要坚持马克思主义关于实事求是的原则,克服主观性和片面性,完全可以比较出有利于我国教育行政组织改革的经验和启示。

2.取长补短、扬长避短原则
随着社会的发展和信息时代的到来,世界日益成为不可分割的整体,国际交往也愈益频繁。抓住这一机遇,认真吸取别人的有益经验,可以使我们改革和建设的步子迈得更大,发展得更快。任何一种教育行政组织都有其优点和缺陷,进行教育行政组织比较研究的目的在于清楚地了解我们和别人的优势与长处、劣势与短处所在,从而取长补短、扬长避短。遵循取长补短、扬长避短的原则,既要克服妄自尊大、抱残守缺,又要克服妄自菲薄、不堪自强的两种片面心理和态度。 3.结合国情原则
进行比较研究还要注意避免“盲目移植”倾向。所谓盲目移植,就是不分是否符合我国国情,在我国盲目效仿或移植别国的教育行政体制。既使是别国在教育行政体制建设中取得的成功经验,未必都适合我国的国情。只有学习和借鉴符合我国国情的经验,比较研究才有实际意义和价值。遵循结合国情的原则,就要在比较过程中和通过比较总结出来的各种先进之处及经验,进行针对我国国情的梳理,把对研究成果的肯定,落脚在我们可以学并且学好后真正有利于推动我们改革的基点上。

三、中美教育行政组织的历史沿革
(一)我国教育行政组织的历史沿革
我国教育的历史源远流长,早在西周时期就初步建立起较具稳定性的教育体制系统,划分为国学和乡学两种类型。至汉代,确立了“私学”和“官学”并存的教育体制。自隋唐始,以科举选才,虽有主事科举的机构,但缺乏严密的教育行政组织。宋明时代的国子监,象征意义大于实质功效。清末废科举兴学校,教育体制应运而生:光绪三十一年(1905)设立“学部”,统辖中央教育行政,设立“提学使司”,掌管各省学务,光绪三十二年在各州县成立“劝学所”,“中央、省、县”三级制的教育行政制度由此奠定。

民国时期,教育行政制度仍多沿用前朝政策,只是机关名称有所改变。1912年设中央教育机关为教育部,省为教育厅,县市为勤学所,实行中央集权制,即教育部为统辖全国教育的最高机关,省县有关部门必须服从,此与美国的地方分权制迥异。1927年虽实行“大学区制”,但不到两年即被废止而恢复原制[1]1928年仍改采行三级制(中央为教育部,省为教育厅,县为教育局)。

建国后,根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》在政务院下设教育部,管理全国教育事宜。1949111日教育部成立。初始教育部设办公厅、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社会教育司和视导司。1950年底,成立参事司。1952年成立高等教育部。原教育部主管全国普通教育、师范教育(包括全国高等师范院校)、民族教育和工农业务教育。地方教育行政管理机构,在省、地区(市)、县三级设教育厅、局,受中央统一领导。1958211日,一届人大五次会议通过的《关于调整国务院所属组织机构的决定》将教育部和高教部合并为教育部。1963年国务院第137次会议又一次决定分设高等教育部,从19643月起两部分开办公。教育部主管全国普通教育、业余教育和职业教育方面的工作。高教部主管有关高等教育、留学生管理等方面的工作。19667月,高等教育部和教育部再次合并为教育部,这时“文化大革命”已开始,业务工作逐步陷于停顿,因此,虽然合并但内部机构未变动。“文化大革命”开始后,教育的各级管理部门和学校领导,普遍受到冲击,全国教育行政组织陷于瘫痪和半瘫痪状态。“文革”结束后,教育行政管理逐步走上正轨。1985年教育部撤销,成立国家教育委员会。其后,各地方也开始建立省、市、县级教育委员会,至1990年设教育委员会的省有河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、新疆等省。内蒙古、青海、宁夏、海南等省、自治区仍设教育厅;西藏自治区设科学教育委员会。有的市高等教育局和教育局仍分设,如北京设高教局、教育局和成人教育局:天津设高教局、教育局和第二教育局;上海设高教局、教育局和成人教育委员会;广东省设高教局、教育厅。

1998年八届全国人大又决定,国家教育委员会改为国家教育部。下设机构包括:办公厅、研究室、人事司、发展规划司、财务司、基础教育司、职业教育与成人教育司、高等教育司、民族教育司、师范教育司、教育督导团办公室、社会科学研究与思想政治工作司、高校学生司、科学技术司、教育部体育卫生与艺术教育司、语言文字应用管理司、语言文字信息管理司、国际合作与交流司、国务院学位委员会办公室、中国联合国教科文组织全国委员会秘书处、离退休干部局、机关服务中心。

(二)美国教育行政组织的历史沿革
美国教育行政制度的基本特征,是注重求新求变及地方分权。教育行政权属于各州,且各州又把教育行政权大量地委授给地方。

美国是由欧洲移民所建立起来的国家,其中以来自英国的移民居多。当移民在北美开置拓土的初期,因地广人稀及交通不便,故村落散居,各村镇乃各自在区内兴办学校以教育子女,并藉镇民会议(town meeting)来处理教育的管理事宜。及至十八世纪中叶美国尚未独立之前,北美新英格兰(New England)地区形成一种所谓的学区教育行政制度,举凡关于校董的推举、捐税的征收和教师的甄选,均由各该学区自行作主,充分表现教育纯粹是一种地方的性质。此种制度随著殖民地的拓展而遍及全美。

独立战争结束后,美国于一七八九年制定联邦宪法,在宪法中并未论及教育行政权力的分配。那么在制宪时,何以未赋予联邦任何教育行政权力?且在宪法中竟无一语论及教育呢?其可能原因有四:第一,如前所述,自殖民开始时,教育即由地方办理,制宪时各州基于既得权益的心理,可能坚持不愿放弃太多权利给联邦,以免联邦势大而削弱各州的自主性。况且在制宪时所急需解决的问题,为如何团结各州使其日趋合作;以避免因争执而陷于分崩离析,至于其他事宜皆属次要的问题,可听由各州自行解决,教育即属被视为次要问题之一;第二,当时制宪者多系接受私人自费或地方办理的教育,对于由政府(尤其是联邦政府)来办理教育的观念自然极为淡薄,甚至未思及此;第三,制宪当时,其他国家如德、法、英等国均尚未建立公立的教育行政制度,教育实权仍操于教会或私人之手,美国为一新立国家,自亦难以标新立异或思及于此。 由于宪法未论及教育,故教育仍沿旧制由地方自行办理。直到稍后宪法于一七九一年修正,于第十条修正案中规定了本宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力,皆保留给各州或其人民,至此教育行政权才正式成为州的保留权。惟各州日后仍极少自行运用此种权力,而是沿袭传统,将办理中小学教育的权力委授给各地方行使,地方分权式教育行政制度仍旧维持着。制宪时,为免联邦权力过大,又规定修宪须经各州批准,致晚近虽有人主张应赋予联邦若干教育行政权力,但因此一规定而未得逞。依宪法第五条规定:须经国会两院各以三分之二以上议员通过提出修正案、或经三分之二以上州议员请求国会召开修宪会议后,始得提出修宪案;而经以上两种方式提出的修宪案,须再经四分之三州议会或四分之三州修宪会议之批准后,始得生效。

美国教育行政组织分为联邦、州、地方学区三级。联邦设教育部,为中央负责教育行政之机关。州设有教育董事会(委员会)与教育厅,地方学区则设有学区教育董事会(委员会)与教育局。

四、现代中美教育行政组织比较分析
教育行政组织机构改革要适应市场经济条件下教育发展的需要,做到机构精简,高效率运行,必须在总结历史与现实的教育行政组织运行经验与教训的基础上,借鉴他国可取的做法。下面就中美教育行政组织的若干方面作以比较,以期能对我国的教育行政组织改革有所助益。

(一)美国现行教育行政组织
美国现行的教育行政组织体系包括联邦、州和地方三级。

1.联邦教育行政组织
美国的国家权力分为立法权、行政权和司法权,分别由国会、总统及其行政机构和联邦最高法院行使。

国会
美国国会在教育行政方面的主要权限有:(1)联邦教育法律的立法权。(2)联邦教育经费的筹款权。(3)联邦教育经费预算的决议权。(4)联邦最高教育行政官员任命的同意权。依照法律,联邦教育部的部长、副部长及各司司长均须由总统提名经国会(参议院)同意后方可任命。同时国会对违法失职的联邦教育行政官员拥有弹劾权。

在向国会提出和国会辩论教育议案的过程中,政府机构、舆论界、以及代表不同利益群体的院外集团有着重要的影响。在美国,有各种各样的与教育有关的利益,其中许多都有全国性的组织,能够在地区、州以致全国范围内发挥作用。美国全国教师联合会、美国大学教授协会、美国大学联合会、美国州立大学与学院协会、美国初级学院与社区学院联合会等上百个教育利益群体、以及各州的教育厅等在华盛顿均设有办事处。他们积极向国会议员游说,常常能够影响教育方案的提出、修订或通过。 联邦法院
根据美国宪法的规定,联邦法院拥有国家的司法权,有权审查联邦法律、联邦的行政命令、州宪法、州法律以及州的行政命令是否与联邦宪法相抵触,如若抵触,则可宣布其为无效。因此联邦最高法院对各级教育行政组织都有着直接的强有力的影响。

联邦政府
美国实行总统制。总统不对国会负责,直接对选民负责。总统对联邦教育行政具有重大影响,其主要职权有:(1)公布教育法案。依规定国会通过的教育法案须送经总统颁布生效。如果总统不赞成该项法案,可以行使否决权,除非经国会复议三分之二多数同意维持原案。(2)任免联邦教育行政官员。经参议员同意,总统有权任命联邦教育行政高级官员;联邦教育行政较低级的官员则由总统自行任命;凡经总统任命的联邦教育行政官员,总统均有权予以免职,不须经参议院同意。(3)领导和监督联邦教育行政机构。美国联邦教育行政机构直接对总统负责,而非向国会负责。

联邦教育部
教育部是美国联邦政府中直接负责教育行政工作的机关。联邦教育部设有:部长,为该部的最高行政官员,负责领导和监督本部的工作,并担任总统的首席教育顾问。副部长,在部长不执行职务时,副部长即代任。在本时,副部长的主要职权是负责直辖市本部与政府其他各部以及州与地方政府的关系。

美国联邦教育行政组织的职能如下:(1)分配和管理联邦补助的教育经费,以推动全国教育的发展。美国国会通过的有关教育的立法几乎都附有给予相应财政资助的条款。这些财政资助大多由教育部负责分配,并检查其使用的结果。从历史上看,联邦对教育的这种资助有三个基本目标:一是资助适龄青少年进入各级各类学校,以促进教育的均等;二是资助职业技术教育和成人教育,帮助青年的成年人就业,以适应经济和社会发展的需要;三是资助某些重要学科的发展和高等学校的科学研究,以适应国防和国际竞争的需要。(2)搜集全国教育数据,提供信息服务。美国联邦教育行政机构自设立之日起,就把收集有关教育发展的数据作为自己的基本职能之一。从1871年始,联邦教育署每年公布有关教育的统计报告和统计资料。本世纪二十年代至五十年代,联邦教育署又从事了美国教育的双年调查,并公布统计结果。自1962年开始,该署每年出版综合性的《教育统计摘要》和其它专项统计资料。1974年国家教育统计中心的建立以及之后“教育资源中心”的建成,使美国教育信息的搜集、储存实现计算机化,并使该中心成为世界上最大的教育信息情报系统。该系统不仅向各级政府部门和教育研究机构提供各种数据和分析报告,同时还影响和支持着各级各类学校的教育决策。(3)开展教育研究,促进教育革新。开展教育研究是美国国会赋予联邦教育行政机构的另一项基本任务。早在1954年,美国国会就曾专为教育研究制定了一项法案,即“合作研究法案”,授权联邦教育总署资助公私机构开展教育研究、研究培训以及调查和研究结果的推广工作,资助建立实验学校。1972年,国会通过法案设立国家教育研究所,专门从事教育研究与发展工作,以协助解决或减轻美国教育的问题,促进教育工作的艺术化、科学化、专业化以及建立有效的教育研究与发展制度。此外,国会通过的每项教育法案几乎都包括使用部分补助教育的资金来从事教育研究与发展工作的条款。1977年度,联邦用于教育研究与发展的经费曾达2575亿美元,占当年联邦教育支出的近五分之一。

2.州的教育行政组织
美国的国家政体采取联邦制,州在国家权力结构中是极为重要的一级。州有州宪法,州议会为两院制。根美国联邦宪法的规定,教育的管辖权在州一级。因此,州议会有权制定本州的教育法案,确定本州教育的基本目标和基本政策。

各州对教育的权限不尽一致,但一般包括如下几项:(1)指导或认可学区的建立、改变或废除;(2)改变学区教育董事会的结构和权力;(3)更换在职的教育董事会成员或取消其任职;(4)建立公立中小学的校历及应授或禁授的课程;(5)决定提高学校收支的来源和方法;(6)规定教师的资格及任期;(7)规定各类公立学校的修业年限和学生入学的最低标准;(8)颁发新建高等学校的特许状,撤销不符合州法律条例的公立学校的办学特许证书等。

各州的法院系统负责对州宪法对解释和裁决。这些解释和对有关诉讼案尤其是善于教育诉讼案的裁决,对学校的课程内容、教育财政、教育人事制度及其它教育管理事宜有着直接的影响。

美国各州都设有州的教育行政机构,全面负责州的教育事宜。州的教育行政机构由负有决策职能的州教育董事会和负有执行职能的州教育厅组成。

州教育董事会
州教育董事会是负责本州初等和中等教育的行政管理机构。一般另设高等教育董事会负责高等学校的管理与协调。在多数州,教育董事会也兼管职业教育,若干州也设有州的职业教育董事会。州教育董事会一般由7-10人组成。董事会董事产生的方式依各州而别。大体有四种:(1)直接由全州人民选举;(2)由州长任命;(3)由州政府官员兼任;(4)由地方教育董事会选举。在多数州,董事的任期为4-6年。

州教育董事会的职权是根据州议会之立法,决定州的基本教育政策。其范围大致包括:(1)任用州教育厅之相关人员;(2)制定各级学校的建校标准;(3)根据州法,制订州内各种教育人员之资格与证书获得的程序;(4)评鉴州内所属学校;(5)制定资源分配(如联邦补助与州之教育经费)的公式与原则;(6)初步审核教育厅所提之预算,再转送州议会定夺。

州高等教育董事会
目前,美国50个州中,除俄怀明州外,都设有某种形式的中学后或高等教育管理、协调机构。这些机构的名称、权力和责任各州不尽相同,但大体可以分为两类,一类是属于管理性的,一类是属于协调性的。属于管理性质的委员会拥有管理和经办下属院校的法律责任。在州的拨款确定以后,他们的权力涉及到学校的预算管理和经办方针的确定,也涉及到形成预算和把预算提交给议会和州长。在涉及到学校内部的运营和管理方面,他们有制定规章以及任免校长的权力。当然,这些管理委员会在不同的州也不完全相同,有11个州的高等教育管理委员会其管理权限包括本州所有或大多数公立二年制与四年制的学院与大学。在另外的8个州,他们的权限只包括高级公立大学和学院。一些州的高等教育管理委员会有很强的执行系统,其首席执行官员就是该州大学系统的校长。如在佐治亚,北卡罗来纳和威斯康星。而在其他一些州,执行系统则较弱。属于协调性的州的高等教育委员会则没有管理和经办学校的法律责任。尽管如此,他们其中有一些有权提出州的公立高等教育的统一预算,获得和分配拨款,批准与评价专业计划,以及对州的高等教育系统进行规划,还有一些协调委员会仅仅属于咨询性质,主要责任是制定本州的高等教育规划。

州教育厅
州教育厅是州教育董事会的执行机构。各州教育厅的职权也不尽相同,一般主要包括下述各项:(1)执行州教育董事会的决定和教育法令。拟定本州的教育目标和实施方案;(2)向州教育董事会、州议会、州长和州其他部门提供教育方面的咨询和建议;(3)编制州的教育预算草案并执行州的的教育预算;(4)管理和分配联邦对州的的教育补助款,落实州政府对地方教育的各项补助金;(5)办理教育人员资格鉴定并为教学和行政管理人员颁发证书;(6)管理由州设立的中小学,视导和认可其他中小学;(7)兴办或地方兴办教育人员的在职培训;从事或其他机构开展教育研究。

各州设有教育总监(有的称教育厅长或公共教育专员),作为州教育董事会的执行官员并担任州教育厅的首脑。总监选任的方式不同,目前有18个州由公民选举,有28个州由州教育董事会任命,其余4个州由州长委任。总监之下一般还设有副总监和若干总监助理总监工作。

教育厅内部业务部门的设置及分工因州而异,以俄亥俄州为例,该州教育厅下设电脑服务及统计报导处、中等及初等教育处、教育机会均等处等18个处室。

州教育厅还依照联邦有关法律的要求或本州的需要设有各种顾问委员会,以及为执行联邦或州的专项教育计划而设立的专门机构或中心。如加州设有70个地区职业培训中心,15个地区师资教育和计算机中心,27个教材陈列中心等。

3.地方教育行政组织
实行地方学区制是美国公共教育的一大特色。在美国,公共教育权虽属于各州,但各州议会都依法设置地方学校行政区,即学区,负责办理和维护地方的公立学校。学区的设置也依州而别,有的依行政建制的县(相当于我国的专区)、市、乡、或镇为学区,有些则与普通行政区域无关,是专为教育设立的学区,称作独立学区。学区的类型亦不同,如有的是以小学为主的普通学区,有的是包括从幼儿园到高中的联合学区。有的只是包括初、高中的中学学区,还有由地方或地方与州合办的社区学院区和职业技术教育学区等等。

地方学区的教育行政机关也由两部分组成,即具有决策职能的学区董事会和执行职能的学区教育局。

学区董事会一般由39人组成,多数由当地居民选举产生,少数由州或地方政府委任,任期通常为46年,大多无薪俸。学区教育董事会同学区一样,是州的有关法律所设立。学区董事会管理学校的一切权力都有法律规定。各州授予学区教育董事会的权力亦各不相同。在那些实行教育集权的州,学区教育董事会只被允许在限定的范围内工作;在实行教育分权的州,授予学区教育董事会的权力则相当广泛。一般来讲,学区教育董事会的职权包括:(1)执行州教育法律及州教育行政机关颁布的各种规章指令;(2)制定本学区的教育目标及相应的政策;(3)选聘学区的学监;(4)审核并批准教育预算、人员任用、薪级表以及教科书和课程的变更等;(5)裁决教育上的纠纷,如审核处罚学生及辞退教师等事宜;(6)宣传报导教育消息,以使学区居民了解本学区教育的状况。

学区设有教育局,作为学区教育董事会的执行机构。教育局的行政首脑由学区的学监担任。在多数学区,学监由教育董事会选任,也有一些学区由公民选举。学监任期一般为34年,期满后由教育董事会决定是否续聘。

学监在学区中的地位极为重要,是学区教育事业的重要管理人。学监的职权和工作范围也依学区而别,但一般包括如下:(1)作为教育董事会的首席执行人和教育顾问,学监必须出席教育董事会的所有会议(除了会议要讨论学监的重新雇佣问题),并负责准备会议议程;(2)负责执行董事会制定的政策规章;(3)编制经费预算和负责执行经过批准的预算方案;(4)向董事会推荐教职员人选并负责指导和监督雇员的工作;(5)负责本学区的教育规划,领导本学区的教育开发,视导本学区的教育工作;(6)负责保护和充分利用学区的一切财物;(7)向董事会及时通报重要教育事宜,提交学区年度工作报告。等等。

学监之下雇佣若干专家或助手学管学区的校务、人事、课程、基建、学生事务以及与社区的关系等项工作。

一般而言,学区教育行政机关有以下之职权:(1)征税以支付教育经费。此项权力极为特殊,学区教委会可不经普通行政机关之核准,以征收地方财产税(property taxes)之方式募集教育经费。每年教委会均先拟定预算,再以其数额决定财产税之税率,享有经宝独立的权力。除极少数学区,一般而言徵收之款项均不足支出。此时除靠上级补助外,就得发行学校公债(school bond)以补逆差,但必须要经过区内居民投票(referendum)同意后方能为之。(2)设立及管理区内中小学教育对于教育局长、校长、教师、及其他相关人员的聘任行使同意权或制定标准。此外并根据州法之规定,规划学区内的课程。公立学校所使用之教科书,必须由其核准后才能使用。至于学区内之未来教育发展计划,也必须由其制定或审核(教育局先拟初稿)。(3)代表学区与职员专业团体或工会谈判。1960年之后,教师专业团体与工会兴起,往往在工作环境、待遇、升迁等问题上抗争。因此多数学区每年必须举行“集体协商”(collective bargaining),由代表学区之教委会与教师团体进行协商相关议题(最主要是待遇)。若一时未达共识,则可要求公正之第三者仲裁与调停。如果还不成,则可能引起教师罢工(在州法允许之前提下)。在任何纠纷中,教育董事会均代表学区出面,而其行为若失当,也往往会遭区民指责或甚被法院责罚。 美国多数州在州与地方学区之间设有中间学区。中间学区分为两类,一类是依照州的法律所设,作为州教育厅的一个分支,另一类是若干地方学区行政机构自愿联合而成。多数中间学区设有董事会和学监。董事会董事由公民选举或所辖学区的董事会选举产生;学监的任用有下列几种方式:由公民选举、由中间学区教育董事会指派、由州教育总监任命、由州教育董事会委任。中间学区的主要职能是:(1)监督所辖学区执行州的法令及规定,搜集学区有关情况,向州教育厅报告;(2)分配州政府下达给地方学区的经费并指导其使用;(3)为学区提供各种服务,包括:成人教育;视听图书馆;出版报告、期刊和手册等;联合或集中采购;课程实验及制作电视、广播等教育节目;提供特殊教育和在职教育;提供财务、保健、法律、人事、学生辅导及交通、校舍建设、科任教师的咨询和服务。

(二)我国现行教育行政组织
国内对教育行政组织体制的关注,起始于改革开放以来社会生活现实的急剧变化。社科界将这种变化称为“社会转型”。其重点就是在新的国际背景和秩序中,完成社会主义市场经济目标模式的法制化、科学化、民主化和多样化。其具体内涵就是在经济上打破旧的单一封闭型计划模式,实现由小农经济向现代经济、由封闭性向开放性、由国家集中权威垄断向市场多元的根本转变。最终达到实现社会生产力的充分增长。这一社会的逐步实现无疑将带来教育行政组织体制的相应转变。

建国以来,中国教育行政组织体制是建立在计划体制的框架之中的,其核心就是硬性的行政-计划-行政模式,教育行政机构则是基于传统的产品部门分化和地方分割的现实而设立的,从而导致中央所属各职能部门都设立自己的教育行政机构,地方亦建立各自的教育行政机构,形成“小而全”的基本教育行政组织格局,很难形成规模效应。这是我国未来教育行政组织体制改革的重点和方向。目前,我国正在进行社会主义现代化建设,教育行政组织体制的建立和完善都应围绕社会主义市场经济的总体目标而展开。我国已在此方面进行了有益的探索,如中央将教育管理权下放给地方以及高校的联合办学模式都是对这一改革的有力呼应。

由于我国教育行政组织机构隶属于政府行政组织系统,故教育行政组织的层级往往同国家行政组织的层级一致,即教育行政组织的层级与国家行政组织的层级是对应关系。当前,我国政府行政组织的纵向层级是中央政府、地方政府和基层政府三级,而地方政府包括了省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(县级市、区)三级,因此,我国政府行政组织的层级实际是:中央、省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(县级市、区)、乡(镇)五级。与之相应,教育行政组织便有了国家教育部、省教委、市教委、县教委和乡镇教委五级。

教育部的主要职责在于:(1)贯彻执行党中央、国务院有关教育工作的路线、方针。拟定教育工作的指导思想、政策、基本法规和重要规章制度。(2)编制有关教育事业的发展现划,研究确定教育事业的发展重点、规模、速度和步骤。指导、协调和监督教育规划、计划的实施。(3)组织和指导教育改革,建立适应祉会主义建设需要的教育体制和运行机制。(4)宏观管理和指导全国基础教育、高等教育、职业技术教育成人教育、师范教育、民族地区教育和广播电视教育等工作。指导、推动各类教育的课程发展以及教材、图书资料和实验室的建设工作。(5)指导和推动高等学校的科学研究工作,指导、管理高等学校和科学研究机构培养研究生的工作。(6)拟定普通高等学校、成人高等学校、中等专业学校以及研究生招生和毕业生分配计划,以及提出改革的方针、政策,并指导贯彻实施。(7)指导全国高等教育、中等专业教育的学历考试。参与指导资格考试和证书管理工作。(8)统筹规划各级各类教师队伍的建设和培养工作。主管各级各类学校教师的职务评聘工作,参与拟定教师工资待遇政策。(9)拟定教育系统劳动、工资、人事管理工作的具体政策和规章制度。指导各级教育行政干部队伍的建设。按照干部管理权限任免直属高等学校、代管单位和部属企、事业单位的主要领导干部。(10)拟定教育基建投资、事业经费、人员编制和统配物资设备的管理制度及定额标准的原则。拟定筹措基建投资、教育经费的方针、政策和法规。管理国外对我国的教育贷款和援款。(11)拟定教育外事工作的方针、政策与规定。归口管理教育对外交流工作、出国留学人员工作和来华留学人员工作,以及同港、澳、台地区的教育交流。负责实施对外智力开发援助计划。(12)检查和监督地方政府及教育行政部门贯彻执行中央和国务院关于教育工作的方针、政策,以及有关法规的情况。(13)规划和实施国家教育管理情报、统计、信息系统的开发和建设工作。(14)负责指导教育方针、政策的宣传和舆论监督工作,以及部属高等院校和直属企事业单位的服务、管理工作。(15)国务院学位委员会办公室设在教育部。代管中国联合国教科文组织全国委员会秘书处,归口管理国家语言文字工作委员会。指导有关教育学会、协会、基金会等组织的工作。

我国地方教育行政组织分为省、市、县、乡四级,要受同级人民政府统一领导,并受上级教育行政部门的领导或者业务指导。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,地方各级教育行政部门的设置,由本级人民政府报请上级人民政府批准建立。 地方教育行政组织的基本任务和职能是:贯彻执行中央的教育方针、政策和和法令以及上级教育行政部门的教育工作指示;负责本地区教育事业发展计划、基本建设、教育经费、干部和教师的管理工作;领导本地区各级各类学校的教育和教学工作,并对厂矿企业举办的学校进行业务指导。

目前,我国省级教育行政部门的组织机构一般是:省、自治区教育厅,直辖市教育局。在厅、局下,一般设有主管高等教育、普通教育、师范教育、工农教育、计划财务、体育卫生、人事、机关行政等工作的处、室。还领导省、市、自治区级教育科学研究所、教学研究室、教育期刊编辑部、教学仪器公司、电化教育馆、教育学院、广播电视大学和函授学校等事业单位。市级教育行政部门的组织机构一般是:省辖市、自治州、地区行政公署(是省或自治区的派出机关)教育局。在局下,一般设有主管普通教育、工农教育、体育卫生、计划财务、人事和机关行政等工作的科室。还领导市、州、地区级教学研究室、教师进修学院、教学仪器供应站、电化教育站(队)、电视大学和函授辅导站等事业单位。县级教育行政部门的组织结构一般是:县、市教育局(科)。在局(科)下一般设有主管教育、计划财务、人事、机关行政等职能和工作的股(组),以及县(市)级教育研究室和教师进修学校(或师资进修班)等事业单位。 (三)中美教育行政组织之异同
1.教育行政组织的法律依据
教育行政组织是教育行政权利的载体和教育行政管理的主体。它作为一种正式组织,有其设置的法律依据。

我国宪法第八十九条规定,国务院有权“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。国家教育部是国务院主管全国教育工作的职能部门。负责掌握教育的大政方针,统筹规划教育事业的发展;指导、组织和协调各地、各部门有关教育的工作;统一部署和指导教育改革,努力提高劳动者的素质,培养德智体全面发展的各类人才。国家教育部下设若干职能厅司。这说明我国教育行政组织设置的最终法律依据是宪法。

美国联邦宪法第十修正案规定:“本宪法未授与联邦或未禁止各州拥有的权力,皆应保留给各州或其人民。”由于“教育权”并未在联邦宪法中提及,故应属于各州。影响所及,美国教育行政组织即呈地方分权的形式。州与地方学区所拥有之权力极大,这由美国联邦教育部迟至一九七九年才成立即为一例证。此后数年,抨击其成效不佳而欲将之废除之声此起彼落(如1995年由共和党控制的参众两院部分议员),其地位之脆弱可想而知。这与我国教育部的地位相比,实不可同日而语。美国中央教育行政组织――联邦教育部于一九七九年卡特总统任内成立,是将一九五三年设立之卫生教育福利部(Department of HealthEducationand Welfare)中之教育单位独立成部。其职权根据教育部组织法(Department of Education Organization Act)极为有限,规定其设立“并不扩张联邦政府对教育的权力,也不减少州、地方、及州相关机构所拥有的职权。除非经法律授权,教育部长或其相关人员所提出的教育规划,并不意味联邦教育部已取得对课程、教学、行政、教育人事、认可机构、及教科书、教材的指导、监督、与控制权。”

由以上法令规定可看出联邦教育部在教育人事、课程、与经费权上拥有之权限甚低。其功能乃在协调各州之教育活动,以达到教育机会均等的理想。此外,二次大战后,美国联邦政府通过制定各种教育法案,逐步介入地方教育。这些法案多系补助特定教育与人员而定(如1965年之初等及中等教育法案即明文规定补助贫民与特殊教育),而监督地方执行法案的任务即在联邦教育部身上。由于联邦补助日益重要,教育部之地位也稍有提升,但仍维持在辅导与建议的角色上。

2.教育立法机关
一国的教育行政权与该国的政治体制有密切的关系。除了宪法制宪机关外,各国最高教育立法机关可分为两类。我国属单一制类型的国家,最高教育立法机关为全国人民代表大会及其常务委员会;而美国为联邦制国家,美国国会虽也制定教育法律,但因联邦政府没有教育行政权,故国会所立之法很少涉及到教育制度及其管理实质,而只涉及一些补助或服务性的规定。在美国,教育权为各州所拥有,最高教育立法机关为为州议会(State Legislature),经由其立法,决定重要教育行政运作之事项,其中包括:(1)州教育委员会成员的产生方式。(2)规定各级与各类学生入学条件与标准。(3)规定州内公立学校之基本课程。(4)规定各级各类教育的修业时间与义务教育年限。(5)制定各种教师资格证书的规定。(6)审核州内教育预算等事项。基本上取得州内教育的主导权,而推行其既定政策的机关即为州教育委员会(State Board of Education或其他类似名称,如Board of Regents),与州教育厅(State Department of Education)。在多数的州,并另设高等教育委员会处理高等教育的相关事宜。

3.教育行政组织的权责体系
一国的中央及地方政府权限分配形态,大致可分为中央集权制、均权制和地方分权制三类。就教育行政权的分配形态而言,美国作为联邦制国家,采取的是地方分权制。而我国作为单一制国家,采取中央集权制。虽然美国采取的是地方分权制,但其地方各级政府的权限分配并不一致,美国各州的法定权限远比地方为大,地方只是在州的授权之下运作。

中央集权式的教育行政三级制实施以来虽遭人批评(如过份僵化不能因地制宜等),但却有其一定功效。教育部集国内专家制定政策,易收统一事权之效。此外各省县因财源不均,若实行地方分治,则贫困地区的儿童必受不平的待遇,中央集权的制度可使中央权衡轻重给予补助,可以缩小因社会经济地位不同所造成的差距。中央集权式的教育行政组织,其权力分配为从上而下的垂直控制,中央具有绝对的主导权,地方居于从属地位。如教育行政组织最重要的三项权力(人事权、经费权、课程权),均属于中央。其特点为:(1)中央具有人事任命标准制定权与人事任免权;教育行政人员与公立学校教师,均被视为是公职人员。(2)教育经费多依赖中央直接支付,或是间接补助,地方没有权力征收税款以直接用于教育;(3)重大课程与教学政策多由中央主导,缺乏弹性而使得地方必须照本宣科而不能因地置宜。 地方分权型:其权力分配为平行协调方式,中央与地方并无绝对的从属关系。在某些国家(如美国),地方甚而超过中央,扮演教育的主导角色。以教育行政权而言,地方分权型的教育行政组织有以下特点:(1)人事权多操控于地方手中,各地可依其需要制定标准聘任教育人员。由于制度不一,在某区取得资格的教育行政人员或教师,不见得能受聘于他区。(2)教育经费多由地方筹措,甚而可以经立法程序,直接向公民抽取税收以直接用于教育事业。(3)在课程政策与建构上,中央仅能借专案补助的形式“希望”能影响地方,但却无统一标准。中央与地方在教育理念上冲突时,必须经过协商以寻求和解,中央没有命令地方遵守的权力。采取地方分权制的国家包括美、英、德等国。

目前各国的教育行政组织,绝少是极端中央集权或是地方分权的,多半仅是偏向于两者之一而已。当然,无论是中央集权或是地方分权均有利弊,所以孙中山先生曾在其著作“建国大纲”中提倡所谓的“均权制”,认为“凡事务有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜性质者,划归地方,不偏于中央集权或地方分权”。

中央集权或地方分权牵涉到是否要维持一个强有力的中央教育行政权力系统。偏向于中央集权者、其制度设计是(1)中央设有主管教育部门,以制定各种教育法令与政策为手段,直接干预地方教育事业。(2)握有最大的教育经费资源,直接负担各级学校支出,或以补助的手段支援地方。(3)制定全国统一的课程标准及拥有对中小学教科书或教材的审核权。(4)对各级学校之人事有裁决权,或是对地方所甄选上报的名单有最后核准权力。

与中央集权相对的是地方分权,其制度设计的特色是:(1)中央虽设有主管教育的部门,但仅以协调与辅导者角色出现,其功能在促进地方教育业务的发展与跨区域的文化科学合作。(2)地方握有最大的教育经费资源,必要时也可征收教育税以应所需。(3)地方拥有制定课程标准与审核中小学教科书之权。(4)地方可决定其所辖区域内各级学校的人事,中央无权干涉且无核准权。

由于中央集权与地方分权皆有利弊,很难两全其美,因此近年来各国莫不努力在既定之基础上,做适当程度的改变。原则上,大家都抛弃了极端中央集权或地方分权的设计方式,而力求较为中庸的选择。其方式不外为以下四项:

第一,在地方分权之国家,提升中央教育主管机关的地位与职权,例如:美国联邦教育部、英国教育科学部、德国教育科学部近年来均经立法或拨款手段,扩大其影响力。使得以往毫无权限的中央教育行政机关地位,至少提升到能有资格与地方协调的地步。

第二,对于国家的教育基本政策,各国近年来倾向在中央以立法方式形成共识,细节部分再交由地方去处理。当然,由于体制的不同,地方拥有之权限大小不一,但在教育基本政策上(如教育机会均等、重视基础教育等),各国倾向由中央制定,必要时透过法院的判决(如美国联邦政府坚持黑白学生必须混读的政策)逼使地方政府就范。此外,各国也倾向由中央订定各级教育的最低标准(如修业年限等规定),以确保教育的品质。

第三,地方分权之国家,往往面临地方能力有限,对某些教育事业力所不及的问题。例如:成人教育、特殊教育均需集合数地之力量,才能募集充足经费与达到一定效率。对于这些地方不能举办之事业,中央教育机关即行介入。例如:美国联邦教育部拨用专款补助各地特殊教育,英国教育科学部在成人教育上扮演重要角色,德国教育科学部负责跨区域的研究计划等,都弥补了地方能力的不足,同时也提升了其在教育行政上的地位。

第四,传统上中央集权之国家,近年来也逐渐将部分权限放给地方。例如:我国在一九八五年公布的“中共中央关于教育体制改革的决定”中,将基础教育管理权归给地方,除大方针由中央规划外,其余如学校管理与检查权力都交给地方。

我国教育行政组织在集权与分权的设计方面,是在建国以来几十年的教育管理实践中,经过数个行政法规和有关规定而确立的。建国初期,在宪法中关于行政领导体制条款的约束下,我国教育行政组织的管理实行中央统一领导,1958年随着中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》等教育行政法规,加强了地方行政组织的权力;1963年又颁发了《关于加强高等学校统一领导,分级管理的决定(试行草案)》,对教育的领导管理又侧重于集权;此后,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布,实行坚决的分权方式,中央给地方放权,地方也逐级放权,直到放权到乡镇和学校。1992年的《中国教育改革和发展纲要》也以法律文件的方式,强化了这一体制改革。于是,尽管我国还没有专门制定的教育行政组织法规,但却通过分散的法规文件的规定,形成了今天的“中央统一领导与地方分级管理相结合的教育组织管理制度”。几十年的实践经验表明:这一制度较为适合我国教育发展状况和社会政治经济条件。因此,这一制度的法律制度化就很有必要了。但是这一制度的完善,还必须明确各级教育行政机构的权限责任,并保证贯彻和实施,毫无疑问,教育法必须承担这一义务,具体规定各级教育行政组织的管理权限,保证制度的完整有效。为此,在我国1995年新颁布的“中华人民共和国教育法”中,已对此作了相应的明确规定。那就是,“国务院和地方各级人民政府应根据分级管理、分工负责的原则,领导和管理教育工作”;“中等及中等以下教育在国务院领导下。由地方人民政府管理”;“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”;“国务院教育行政部门主管全国教育工作、统筹规划、协调管理全国教育事业”;“县级以上地方各级人民政府教育行政主管部门主管本行政区内的教育工作”等等。所有这些部充分说明,中央只要做好教育的立法、统筹、协调及执行工作,其余的就留给各级地方教育行政主管部门去操心即可;这样,不但有利于国务院教育行政主管部门做好其重大决策工作,而且也可使各地方教育行政更为生动活泼,教育行政的全面调控自然会得到不断提高。

就国外的这一制度建设来看,法国通过的《帝国大学令》奠定了整个法国的教育制度基础,同时也充分确立了典型的中央集权教育行政组织管理体制,并为各学区的管理权限作了明确具体的规定。美国则通过各联邦州的教育立法及联邦教育法,奠定了教育行政组织管理的地方分权体制。美国有关教育法和联邦教育法规定了联邦教育部和州教委教育局的权限,构成了职责分明、权限各异的美国教育行政组织的权责体系。

4.教育行政组织的独立性
就教育行政与普通行政的关系形态而言,可分为综合制、独立制、及半独立制三大类。综合制指教育行政隶属于普通行政之内,独立制则指教育行政独立于普通行政之外;至于半独立性则介于二者之间,虽有某部分独立,但某部分仍受到普通行政之拘束。同一国之内,各级政府教育行政之独立性亦不尽一致;可能某一级政府采取综合制,而另一级政府则采取独立制或半独立制,美国即属于这方面的典型。美国的州教育行政组织采取半独立制,而地方教育行政组织则采取独立制。美国的州教育董事会虽独立于州政府机关之外,但其经费预算及部分州教育董事仍由州政府控制或指派,故属于半独立制。美国地方(学区)的教育董事会享有组织、人事及经费的自主权,故属于独立制。颇有意思的是,联邦教育行政组织则属于政府组成机构,故采取的是综合制。 在我国,教育部为国务院职能部门,其下的省、市、县教委(教育局)也是地方政府的一部分。此外如教育人事与教育经费也一并在普通行政之运作中考虑,并未独立分开执行。因此,我国各级教育行政组织均采取综合制。

综合制与独立制的不同设计,自有其利弊得失,但很难论断何者较优。 综合制的优点是:(1)教育行政为普通行政之一部分、在国家教育政策之执行,与事权统一方面较佳。(2)教育与其他部门同属于普通行政,彼此较能互相配合与相辅相成。国家在维持一定教育经费上,较能通盘规划,而使教育公平性不致因筹款不足而受损。相应地,综合制的缺点是:(1)教育行政体系不独立,易使普通行政干涉其业务之执行。如果地方派系林立,则教育常为政治所污染。(2)教育人事与普通行政人事合一,有时为制度所限(如无公务员资格就不能担任正式之教育行政人员),未能聘请专业性较强之人士参与,故在教育改革之步伐上趋于保守。

独立制的优点是:(1)教育行政体系独立运作,可依各地教育之需求迅速行动,无需透过普通行政体系之认可,改革脚步较快。(2)教育行政体系独立运作,使行政干预力量减少。在人事上,也较能根据需求招徕专业人士,尽速解决教育问题。独立制亦有其缺点:(1)普通行政与教育行政分离,易造成各自为政,彼此排斥的现象。教育事业牵涉其他部门甚深,若缺乏沟通,彼此各行其是,则易引起纠纷。(2)普通行政与教育行政分离,在资源利用上较不经济。不但要多设机关,且彼此任务时有重叠,均使资源有所浪费。

5.教育行政组织的领导体制
教育行政组织的领导体制可分为两类,一为首长制,一为委员会制。机关的最高决策者只有一位时,称为首长制;机关的最高决策者如为一群人,则为委员会制。各国教育行政组织的领导体制可能不一致,即使是同一国不同层级的教育行政组织的领导体制类型亦会有所差异。同一级的教育行政机关,也可能兼而采纳两种类型。如美国各州教育行政机关,均采用委员会制,设教育董事会(或委员会)主其事,但也都设有教育厅局(或事务局)做为执行单位。在教育厅局中则采取首长制。但从总体上来看,美国州一级教育行政机构仍属于委员会制。美国地方一级教育行政机构(学区)亦采取委员会制。而联邦教育行政机构则采取首长制。

我国实行的行政首长负责制,则是一种新型的领导体制。它兼具委员会制的民主决策、分工合作、互相监督等优点和首长制的事权集中、指挥统一、行动迅速、易守机密等优势,并避免了二者的缺点,从而成为一种行之有效的行政领导体制。它有三个优势:(1)民主决策;(2)责任明确;(3)分工合作。[2]

6.教育行政组织层级的隶属关系
一国的各级教育行政机关,就相互隶属关系而言,可分为有指挥监督关系(有隶属关系)及无指挥监督关系(无隶属关系)两大类。一般而言,联邦制国家的联邦教育行政机关对地方并无(或少有)监督指挥权,地方享有自治权;但地方各级教育行政机关之间则有指导监督关系。如美国联邦教育行政机关对州教育行政机关并无监督指挥权,但州教育行政机关对地方则有监督指挥权。 而我国属于单一制国家,上一级教育行政机关对下一级教育行政机关均具有指挥监督权。我国从中央到省(自治区、直辖市)、地(市、州)、县(市、区)、乡(镇)五级教育行政组织之间的关系,从其对应的政府组织系统的层级而言,是一种上下级关系。但这种上下级关系的表现形式并不是硬性的层级制约关系。中央教育行政组织对于地方教育行政组织(主要是省级)而言,是宏观的指导、检查、审核、协调、评估、督促关系,而不是一种直接的上下级关系,中央教育行政组织对省级教育行政组织机构的设置、人员配置、任免以及地方教育事宜的管理,不能进行直接的干预和控制。同样,省级教育行政组织对地级或县级教育行政机构,地级教育行政组织对县级及乡镇教育行政组织也不能进行直接控制,也只能是指导、检查、审核、评估、督促的关系。这就是说,上一级教育行政组织与下一级教育行政组织之间不是硬性的层级制约与隶属。一级教育行政组织主要是省级、地级、县级教育行政组织与上一级教育行政组织发生关系时,也与同级政府组织发生关系,还与下一级教育行政组织发生关系。 在我国历史上,古代中央与地方教育行政组织之间没有直接的隶属关系,教育组织主要强化与同级政府的关系,通过强化这种关系来调动政府官员办学的积极性。在近代,则主要是强化教育行政组织系统的上一级关系,各级教育行政组织之间形成较直接的上下级和领导与被领导关系。如省、县级教育行政组织主要负责人的选任须分别报请上级教育行政组织审议、批准,或由上级教育行政组织提议任命以突出教育组织的系统性、自主性及权威性,便于整个教育行政组织系统的发挥。

当前,地方教育行政组织的发展状况,是强化了与政府行政组织的关系,相反,却弱化了与上级教育行政组织的关系。这种状况,对教育的发展,有利的方面是促使了教育行政组织加大对政府行政组织的依附和工作力度,促使政府负起发展教育的责任,在教育上真抓实干。然而,不利的一面,则是教育行政组织的行为也可能受政府其他行为的左右,出现盲目建校、盲目讲速度、讲规模,或把教育当作软任务而忽视投资,甚至转挪教育经费的情况。因此,教育行政组织改革在强化与政府关系的同时,要强化而不是弱化与上级教育行政组织的关系。这就需要上一级教育行政组织有对教育的统筹协调能力,宏观调控能力。当前尤其要加强中央教育行政组织、省级教育行政组织、县级教育行政组织的宏观调控能力。这是因为我国幅员辽阔,发展非常不平衡,东部、中部、西部经济文化发展差异较大,即便在县一级教育行政组织所辖范围内,乡镇发展差异也很大。为求得国家和地区的整体进步与发展,国家、省、县必须对贫困地区的教育、不发达地区的教育、艰苦行业所需的教育给予支持。同时,“教育作为一种促进和实现社会公正和平等的活动,它总是通过对教育机会均等的不断追求和不同程度的实现,使人们获得适合自身发展的机会,缩小差别,调节社会冲突。”[3]这只有强化上一级教育行政组织的功能,使其具有教育资源(人、财、物等)的配备权方能做到,至于与下级教育行政组织的关系,原则上应相对弱化,即减少对下级行政组织的控制,以充分调动下级教育行政组织的主动性、积极性、创造性为原则。

7.教育经费分担、教师任免权及课程制定权
教育经费分担、教师任免权及课程制定权的归属也是衡量一个国家教育行政组织结构的几个因素。下面分别作以简要分析:

各国教育经费负担情况不一。同一国各级教育经费的负担状况亦有所差异。一般来说,各国各级教育经费以由该级教育行政机关自行负责为原则,并对下级教育行政机关提供经费补助。在某些国家里,除由上级教育行政机关补助下级经费外,并有由上级负担下级部分经费(以人事费为主)的现象出现。上级对下级教育经费的补助或负担,除因上级政府的财政收入较丰外,其主要的目的在于调剂各地教育经费的贫富差距,以便促进各地教育机会的均等。 美国联邦教育行政组织的经费自行负担,并要补助地方。州一级教育行政组织经费的解决除了自行负担一部分外,还可以接受联邦教育行政组织给予的补助。州教育行政组织同时亦有补助经费给地方教育行政组织的义务。地方教育行政组织的经费则靠自行解决并接受州教育行政组织的补助。

我国各级教育行政组织经费的解决方面,过去主要是依赖上级拨款,地方缺乏自筹教育经费的主动性。办学经费严重不足,是建国后较长一个时期存在的问题。为了增加教育经费,1985年以来,除国家财政预算内教育经费逐年增长外,中央在教育经费的改革中还实行了一系列重大政策和措施:

其一,征收农村教育费附加。1984年国务院作出决定,乡人民政府可对农业、乡镇企业征收教育事业费附加,以筹措农村办学经费。

其二,征收城市教育费附加。1986年国务院规定凡缴纳产品税、增值税、营业税的单位和个人,除已缴纳农村教育事业费附加的外,都应缴纳城市教育费附加。此教育费附加纳入预算管理,作为教育专项资金。 其三,高等学校收取学杂费。19898月,国家物价局、财政部联合发出通知,规定从当年开始,新入学的本、专科学生实行收取学杂费和住宿费制度。

其四,利用外资发展教育。至1991年底,由国家教委归口,共利用世界银行贷款83亿美元,供各级种类教育建设了8个大中型贷款项目,有363所高、中等学校成为受益单位。

在教师任免权方面,除大学教师由大学自行聘辞为原则外(因大学享有自主权),各国中小学教师都由所属教育行政组织或上级教育行政组织任免或核定。教育行政组织自行任免或核定者,其自主性较大;由上级任免或核定者,则自主性较小。美国联邦不设学校,各州及地方教育行政组织则有权自行任免同级公立学校教师。

课程为教育的内容,其制定机关的不同代表着课程弹性的大小。中小学正式课程有由中央制定者,如我国;美国的课程由州制定。

五、比较中美教育行政组织的启示
(一)教育行政组织发展的趋势
二战后,随着各主要发达国家经济、科学技术的迅猛发展,社会变革逐步加快,教育的任务迅速增多,教育的作用也越来越突出。教育在经济、社会发展中的重要作用进一步得到了世界各国的广泛重视。随着各国重新认识教育的作用,把教育摆在了国家发展的重要位置上,把“教育为本”的精神定为基本国策。进而加快了教育行政管理体制的改革。从现代的教育行政管理体制改革的角度看,教育行政组织的发展趋势有这样几个方面:

1.教育行政组织管理体制的民主化
各主要发达国家所进行的社会变革,基本上是朝向民主化方向发展的。反映在教育行政管理体制方面,则要求进行教育立法、民主管理、民众参与教育决策。实行民主教育行政管理已经成为一种总的发展趋势。从宏观上看,主要是加强教育行政的民主管理,促进教育决策和教育立法的民主化,体现公民参与的社会性和公开性的原则,特别是教育行政管理集权制的国家,要求民主化的倾向更为强烈。各国教育行政体制民主化的主要特点是:教育行政管理民主化的内容进入立法和建立教育审议制度。 1)民主化的内容进入立法
民主化是当今世界发展的潮流之一,教育行政管理体制也是如此。各主要发达国家的教育行政一般都分为决策机构、执行机构和监督机构三大部分。国家重大的教育决策要通过立法机构进行讨论,实行民主决议,并以宪法、法律的形式作出规定,再由教育执行机构依法办事,并接受监督机构的监督。

现代教育行政管理主要的依据是宪法;其次是有关的法律和法令。除英国外,各主要发达国家的宪法对教育的基本事项、教育行政管理制度都作了原则性的规定。美国联邦政府没有教育行政权,其教育行政权为各州的保留权。德国于1969年修改了基本法后,才赋予联邦政府一定的教育行政权,并建立了教育和科学部。

除宪法外,各国都制定了一系列有关法律,对有关教育行政管理方面的问题作出具体规定。如日本的《教育基本法》,美国的《国防教育法》等,都是各国教育行政管理的法律依据。对教育行政管理方面实行法治起到了重要的作用。

2)建立健全审议制
现在,各国教育审议咨询机构已普遍建立。这些审议咨询机构对一般层次的教育措施、教育专业性问题,接受教育行政管理机构的咨询,然后进行研究,向教育行政管理机构提出建议,教育行政管理机构解决问题或改革教育可依此作为参考。这是教育民主化的另一个特点。教育政策要受到议会的监督,还要由国民参与制定,防止少数人或领导者独裁。怎样科学地规定政府的教育职权和职责,是明确教育管理权限的重要问题。各主要发达国家教育行政管理机构在制定教育政策时,都广泛征求群众意见,以发扬民主化精神。各国从中央到地方都设立教育审议或咨询机构,让社会各界人士广泛参与。这就体现了群众参与教育决策和决策机构听取群众意见的民主精神。 我国在这方面着力于建立健全教育督导制度。教育督导是对教育工作(包括教育行政和学校管理)进行视察、监督、指导、建议的活动。它是教育行政过程的主要部分,也是使教育行政组织的功能得以加强,教育行政组织的领导与管理水平得以提高,推动教育工作改进的重要部分。教育督导在现代各国教育行政中极受重视并占有重要地位,许多国家都建立了健全的教育督导机构与制度。在我国,教育行政组织实行垂直领导,信息传递慢,而且一般只有自上而下的却很少有自下而上的信息传递,上下级之间难以沟通,大量的上情下达、下情上达更需要督导来承担。我国当前开展督导工作,重在督政,使政府教育行政行为到位。因此,应加强教育督导机构建设,建立单独设置的、能行使督导职能的教育督导机构,要挑选一批懂教育、有经验、能力强的人员组成督导队伍。省、市(地)、县(市、区)都应建立政府督导室,担负起督政、督学任务。应由当地政府聘请上级和本级的人大代表、政协委员担任教育督导(或称特聘督学),使人民代表和政协委员的视察活动与教育督导结合起来,以增强教育督导的力量,提高督导机构的权威。督学方面应加强评估,建立包括教育质量评估在内的教育评估体系,形成办学水平综合评价制度,并逐步做到规范化。我国1983年恢复了教育督导制度,并于1992年通过了《教育督导工作暂行规定》,确立了教育督导制度作为教育行政组织制度重要组成部分的法律地位。

2.教育行政组织管理体制的科学化
由于管理科学迅速发展,到了本世纪五六十年代,管理科学已经渗透到各个领域。教育行政管理的科学化已经成为一种发展趋势。其主要体现要教育的计划性与重视教育研究方面。

1)教育的计划性
当前各主要发达国家经济、科学技术迅速发展,同时也促进了各国教育的发展。发展教育已各国教育发展的重要目标与前提。要实现教育发展大目标,则离不开教育计划与进行科学管理。教育计划是为了实现教育目标所做的准备工作,科学管理则是指导与的来完成教育的总体目标。教育计划与科学管理是推动教育健康发展不可缺少的重要条件。 为了制定教育计划,许多国家在教育行政管理机构中都设有专门的机构。如美国联邦教育部设有计划和预算司;英国教育和科学部设有统计司;法国教育部设有计划委员会;日本文部省设有计划科室。这些机构专门制定教育计划,在推动各国教育的发展中起到了特别重要的作用。

各国实施教育计划的范围与种类也正在逐渐扩大。有的国家单独制定教育计划,有的国家则把教育计划纳入国家综合计划之中,或纳入经济计划之中。教育计划有全国性的、有地方性的;有长期性的、有短期性的。还有各级各类的教育计划。 2)重视教育研究
随着各国经济与社会的发展,教育在其中所起的作用越来越突出,教育问题日益复杂化。因此,必须借助于教育行政的管理科学化,才能进一步发挥教育的作用。各国都十分重视对教育进行科学研究,普遍设立了教育研究机构,对教育行政各方面广泛进行科学研究,运用科学规律来指导教育行政管理。如法国设立国立教育研究所,主要研究课程、教学方法、师资培训等。德国也设立了德意志国立教育研究所,研究教育社会学、教育心理学、教育行政学等。日本、美国也都设立教育研究机构,广泛研究教育方面的各种问题,以达到教育行政管理的科学化,并对教育行政管理干部进行教育学、心理学等方面教育理论的教育。

3.教育行政组织管理体制的专业化
随着经济科技的发展,教育行政管理逐渐由一般行政走上了教育行政专业化的道路,形成具有独立性的教育行政制度。教育行政管理体制趋向于专业化主要表现在教育行政管理机构的专业化和教育行政管理人员的专业化两个方面。

1)教育行政管理机构的专业化
在各主要发达国家中,不论中央或地方都设有专门的主管教育的行政机构,以尽量维持教育行政专业部门适度的独立性,但各国之间则各具特色。如在教育行政管理方面,美国与英国倾向于委员会制;法国和德国则倾向于首长制;战后日本模仿美国采取的委员会制。但各国教育行政管理的共同点是都设有一个主管教育行政的机构,并使教育行政管理专业部门有适度的独立性。如美国受历史传统及地理环境的影响,一直到现在仍然保持学区独立形态,不受行政干预。法国的教育行政也独立于一般行政之外。各大学区负责本区的教育事务,直接向国家教育部长负责。德国一向把教育行政看成是内务行政的一部分,但也较重视专门的教育行政机构所起的作用。英国及日本地方教育行政则介于上述两者之间,维持比较平衡的关系。

不管实行什么样的教育行政管理体制,各国教育行政官员基本上都是由学有专长的教育方面的专家担任,各国对教育行政官员的要求也都很高,如法国学区总长必须是具有博士学位的教授,省一级的学区督学也必须具有博士学位,同时还是中等学校教师中资历最高者。美国的州与学区教育委员虽然没有规定学历资格,但州与学区教育局长必须是教育专家。英国、德国、日本对教育行政官员的要求也都与以上两国大致相同。

2)教育行政管理人员的专业化
过去,各国教育行政管理人员一般都没有受过教育行政管理方面的专业训练。随着教育行政管理科学化和专业化的发展,各国都开始重视这方面的专业训练。美国各大学普遍设有教育管理专业,负责培养教育管理方面的专业人员。同时还设有完善的在职进修制度,为教育行政管理人员提供进修的机会。法国教育部特设有行政人员教育科,专门负责行政管理人员的教育工作。德国的州政府在教育学院、研究发展中心开设了教育行政人员管理课程,以供在职人员进修提高。日本也增设了教育行政管理课程。各国都在管理课程上下工夫,教育管理原则与教育管理技术手段成为训练的主要内容,其次则是教育发展的基本原理,使受训练的人对管理理论、管理过程、行政管理权限具备充分的认识与了解,以适应科学管理工作需要。 4.教育行政组织管理体制的均权化
在现代社会中,由于经济、科技发展迅猛,教育的作用则日显突出,教育行政管理集权制的国家加强了地方管理权限与学校的自主权;分权制的国家,对有些涉及全国利益的事业,已由中央政府统一管理。也就是说,各国的教育行政,不管是实行中央集权制还是实行地方分权制,都正在趋于相互靠拢、相互协调,向均权化发展,促使中央与地方行政管理权限逐步走向合理分配。

1)国家干预教育事务日益增强 
现代化国家都把教育看做是国家发展的重要前提,所以从国家角度出发,必然要在管理上采取一些措施来干预教育,以实现国家教育总体目标。由于教育机会均等,全国范围内的教育均衡发展就成为各国追求的目标。而要实现这个目标,只靠中央或只靠地方都不行,必须调动和发挥两方面的积极性,如我国的“分级办学、分级管理”就是一个范例。再如,美国根据宪法规定教育行政管理权归各州政府,中央不享受教育行政管理权,但是近年来,美国已发现过度的地方分权,会阻碍全国各地的教育均衡发展,会阻碍教育政策的推行,因而,美国有加强联邦教育行政权力的趋势,使中央与地方权力趋于均权制。 2)加强地方教育权限
在教育行政管理方面,实行中央集权制的国家,逐渐加强了地方教育行政管理的作用,给地方以适当的权限,以调动他们办学的积极性。

众所周知,法国是最典型的教育行政管理中央集权制的国家,但是,随着当前经济与教育的发展,法国不仅建立了各种教育审议、咨询机构,还依据各地的不同情况,适当扩大地方与学生、教师、家长参与管理的权限。在普通教育方面也不象过去那样强调统一,现在地方与学校也具有一定的灵活性。法国1982年公布了地方分权法,1983年公布了新的权限分配法,这两个法都作了放权的规定。

从以上教育行政管理体制发展的总趋势看,由于当今国际经济、政治、军事、科学技术的竞争加剧,迫使各国在教育上采取倾斜政策,大力发展教育,注重培养各级人才,特别是高智能的人才。所以,加强教育行政科孛管理的研究探讨已摆到各国政府的议事日程上了。

(二)我国教育行政组织改革籍以借鉴的几个问题
教育行政组织承担着规划全国各地区教育事业,指导和协调各级各类教育和学校的工作,主管各种教育事宜。因此,教育行政组织建置及遵循的原则、教育行政组织的结构及设计,教育行政组织机构的改革及其要求等,便为人们所重视和研究,并取得了重要的成果。受此影响,教育行政组织机构的改革也取得了一定的进展。但比较美国的教育行政组织,我国教育行政组织仍有值得改进之处。教育行政组织改革要适应社会主义市场经济条件下教育发展的需要,做到机构精简,并达到高效率运行,应注意借鉴如下几个方面:

1.教育行政组织机构与政府机构的关系
教育行政组织机构与政府机构究竟是隶属关系,还是独立自主的关系,对于教育行政组织机构的建置及其作用的发挥有重要影响。一般而言,普通行政与教育行政之间的关系有合一与分离两种。前者之设计为教育行政体系隶属于普通行政体系中,其首长也由普通行政的领导人聘派。以我国为例,教育部为国务院职能部门,其下的省、市、县教委(教育局)也是地方政府的一部分。此外如教育人事与教育经费也一并在普通行政之运作中考虑,并未独立分开执行。 教育行政体系独立的国家则不同,通常其运作与普通行政分开,并具有以下特点:(1)教育行政单位如美国之地方学区与法国大学区之划分,往往与普通行政区域不同。有时一个区内可有几个学区,有时却需结合数区才能形成一学区,彼此并不相等。(2)教育行政人事独立,各单位或由人民选举,或由上级指派组成个别系统,与普通行政人事无关。换言之,区内普通行政之首长对于教育行政人事,并无直接聘派的权力。(3)教育经费独立编列。例如:法国之教育经费多由中央负担,对于各大学区之支出,必须独立编列,以其与普通行政区之辖地并不一致。美国地方教育经费,除接受联邦与州之补助外,各地方学区必须征财产税以应所需,在经费体制上,呈现大半独立的态势。

我国自古便形成了“政教合一”的传统。到了近代,由于社会动荡、政潮起伏、政局频变,教育行政也因此深受影响,难以发挥作用。故“五四”之后形成的教育独立运动,便要求教育行政独立。国民政府时期,教育行政又渐入“政教合一”状态,尤其是省及县级教育行政表现得更为突出,县级出现县长直接管理教育的状况。1949年建国以后,教育行政组织机构与政府机构的关系逐渐清楚,即教育行政组织机构是政府行政组织的组成部分,为政府专门管理教育的职能部门。

但是,教育行政组织在建国后几十年的发展过程中却有不少波动和起伏,“文革”期间更受到极大的损害,没有起到教育行政组织的作用,对教育事业产生了某种程度不利的影响。因此,近年来,在进行教育行政组织改革的过程中,便有教育行政保持独立、教育行政组织独立设置的主张。其实,政府行政组织与教育行政组织的关系是整体与组成部分、主体与从属的关系应是明确的:“教育行政组织是国家行政组织的组成部分,是国家行政组织各级组织系统中的分系统……教育行政组织从属于国家行政组织系统,具有国家行政组织的诸种特性;它处于系统之中,具有一定的国家行政权,并代表国家行使这种权力,它的设置和活动,服从于国家整体利益和部署”[4]。但是,教育行政组织对于国家行政组织的从属性,只能是相对依法对国家社会生活的诸领域进行管理的整个政府而言的,教育行政组织与其他专门性职能管理机构不是从属关系,而是并列、平等的关系。当前,我国教育行政组织改革过程中可以吸收借鉴美国的普教分离的有利方面,调整教育行政管理机构与政府其他专门性职能管理机构的关系,使教育行政组织能够有效地协调其他各部门力量推动教育事业发展,改变实际状态中教育行政组织机构对其他部门的“依赖”或“求助”状况。 2.教育行政组织与学校的关系
学校是教育行政组织管理的主要对象,教育行政组织活动的终点是各级各类学校。但学校作为从事实际教育活动的实体,也是由国家审核、批准成立的一种组织,它不是教育行政组织的分支机构或附属机构,而是具有法人地位、相对独立的教育事业单位。因此,教育行政组织与学校的关系既不同于教育行政组织同政府的关系,也不同于各级教育行政组织之间的关系。由于我国各级各类学校主办者的多样性,故教育行政组织与学校之间的关系不能简单地概而言之,而应作具体分析。中央、省级、地级、县级教育行政组织与学校的关系包括三个层次:一是与学校的一般关系;二是与直接主办主管学校的关系;三是与职能部门或行业所办学校的关系。可见教育行政组织与学校关系的复杂性。

教育行政组织与学校的一般关系,应是宏观调控与微观实施的关系,一般指导与具体执行的关系。教育行政组织主要是通过制定政策、方针、法规、计划对学校进行规范、指导,通过检查、督导、评估以及提供教材、教学计划、信息等对学校施加影响和为学校服务。学校在坚持教育方针、政策、法规和执行教学计划的情况下,组织具体的教育、教学活动及由此对学校所进行的常规性管理,教育行政组织不得干预。但长期以来,教育行政组织直接干预学校过程、学校内部管理过程的情况十分严重,致使教育行政组织工作繁杂,任务繁重,以致内部机构设置日益庞大,机构精简困难。这实际是没有摆正教育行政组织与学校关系的结果。

关于教育行政组织与其直接主办主管学校的关系。教育行政组织都有自己主办主管的学校,所谓直接主办主管有三个特点:一是学校经费和设备由其筹拨配置;二是学校教职员的编制及其主要管理人员由其安排、任免;三是学校规模和设备由其审核批准。教育行政组织与这类学校的关系,无论是哪一种类型、何种层次,常不好处理,存在不少矛盾。由于是直接主办主管,往往学校成为附属机构,被管得很死,学校没有自主权,缺少活力。因此,需要适当扩大这类学校办学的自主权,主要是扩大学校校长的管理权限。

3.教育行政组织与社会的关系
有效地动员和组织社会力量支持教育事业,调动社会各界投资教育的积极性,形成社会各界参与办学的新局面,是教育行政组织的重要职责。美国在这方面形成了其别具特色的地方董事会教育行政体制。充分发挥了社会参与办理教育的作用。而我国是穷国办大教育,全靠政府办学及行业或职能部门办学,满足不了人民群众对文化教育的需求。与此同时,在广大人民群众中却蕴藏着办教育的巨大热情与潜力,能否将其发掘出来,与教育行政组织所制定的方针政策以及工作力度有密切关系。另外,要使教育决策民主、科学化,也需要有社会力量的参与。但在现行的教育行政组织系统中,缺乏动员、吸纳、组织社会力量投资教育、主办教育的统筹机构。在我国近代教育行政组织发展的过程中,有一条重要的经验,就是在建置教育行政组织,发挥其功能的过程中,非常注意处理与社会的关系。尤其是地方教育行政组织,在建立过程中开始注意吸收社会有志教育、热心教育的人士参与教育行政管理,注意在教育行政决策过程中让他们提供咨询和建议,同时也让他们参与谋划教育的发展。“五四”以后,处理与社会的关系,更成为地方教育行政组织建置的一个出发点。如提出在省级教育行政组织中设置参议会,以省教育厅为执行机关,参议会为建议、审核及咨询机关。在确立县级教育局制时,则明确规定各县教育局设董事会为参政机关,由办理教育卓有成效者和从事实业或办理地方公益有声誉者担任,审议县教育方针、计划,筹划县教育财产,审核县教育预算决算等。近现代政局动荡,经济贫困,但教育却在艰难中曾一度有所进步和发展,这与动员、吸纳社会力量支持教育、投资教育、主办教育密不可分。根据历史的经验和我国的国情,尤其是多种经济成分的发展,各民主党派和社会团体的存在,我们认为,地方教育行政组织宜增设参议会或董事会,作为动员、吸纳、组织社会力量办学的统筹机构及教育行政决策的咨询机构,以强化教育行政组织与社会的关系。 


主要参考文献:

1.秦罗群:《教育行政》,五南图书出版公司

2.吴清山:《美国教育组织与行政》,五南图书出版公司 3.谢文全:《比较教育行政》,五南图书出版公司

4.张国庆:《行政管理中的组织、人事与决策》,北京大学出版社

5.曾繁正等:《行政组织管理学》,红旗出版社


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[1] 大学区制的理念源自法国,在每一学区中至少设立一所国立大学,其校长全面负责学区内的学术与行政事务。

[2] 许文惠、齐明山、张成福主编《行政管理学》,人民出版社,第83页。

[3]谢维和:《我国教育管理体制改革的走向及其分析》,《教育研究》,1995年第10期。

[4] 张济正等主编《教育行政学通论》,华东师范大学出版社,1992年版,第91页。

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