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湖南自考本科论文 论公民提起的行政公益诉讼

2018-06-29 10:47:54
来源:湖南自考网
前 言
在当代中国的司法实践中,对有些带有行政公益诉讼性质的案件,法院在作出不予受理或驳回起诉的裁定中,常常有这样的表述:该案不属于法院受理案件的范围,或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定,因此,法院作出的裁定是无可厚非的。
相对于一般意义上的行政诉讼,即私益诉讼,行政诉讼的原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以起诉,这是防止滥诉原则的必然结果。可是,如果有些主体侵犯了公共利益,公然违反普通法律或宪法时,在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉,或虽接受投诉而不作处理时,在现行法律框架内,为保障和“扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”,“加强对执法活动的监督,推进依法行政,维护司法公正,提高执法水平,确保法律的正确实施”,“完善诉讼程序,保障公民和法人的合法权益”(中国共产党“十六大”报告),可否允许公民以原告的名义,以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院起诉?法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益?中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据,现实依据是什么?有哪些因素障碍中国建立这种诉讼制度,如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等,都引起了作者的兴趣。
本文主要利用实证研究、个案分析、文本分析、逻辑推导、比较等综合性的研究方法,从不同角度对公民行政公益诉讼进行比较系统的探讨:包括公民行政公益诉讼应得到司法救济;行政公益诉讼的概念及其特征;我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由;我国建立公民行政公益诉讼的路径选择;我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则及其结论。

第一章 行政公益诉讼的概念及其特征
为了阐明行政公益诉讼的概念及具特征,有必要对公共利益作进一番探讨,为讨论的进行铺就一个平台。
第一节 公共利益的界定
“公共利益”或叫“公益”(Public Welfare)是有关社会公众的福祉和利益 ,或指属于社会的,公有公用的利益 。它既区别于社会成员个体的利益,也不是社会个体成员利益的简单加总,而是全体社会成员利益的综合体。
在我国现行的各种法律法规中,涉及到的相关概念除“公共利益”外,还有“社会利益”,“社会公共利益”,“国家整体利益”等类似概念,表达基本相同的含义。例如,有关公共利益的规定如《宪法》第十条,《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用的条件是“为了公共利益的需要”,《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”,《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”,而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可,等等;有关社会利益的规定如《宪法》第五十一条规定公民在行使自由与权利时,不得损害“国家的,社会的,集体的利益和其它公民合法的自由和权利”; 有关社会公共利益的规定如:《民法通则》第七条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。而《合同法》第五十二条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则,“违反社会公共利益”的合同无效。此外,《票据法》、《证券法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。《立法法》第四条用“国家整体利益”来表达这一概念,该条规定“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严”。
从以上分析我们可以得出三个结论:第一,公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益等在本质上并无根本的区别,它们既区别于社会成员个体的利益,又区别于少数集团的利益;第二,公共利益、社会整体利益是对个体权利的一种限制,维护公共利益是法律的立法目的之一,不得损害社会公共利益是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则;第三,公益诉讼就是为了解决当社会公共利益受到损害或侵犯后,通过诉讼途径来予以救济和保护。这是符合我国的立法的指导思想的。
第二节 公民行政公益诉讼的概念
公民行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时,法律允许无直接利害关系的公民为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。该制度在日,美发育最为完善,概念界定也较为清晰。
为了对其界定有一个清晰的认识,可以从两个方面来理解这个概念:
一、从比较法的角度。公民行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。笔者认为我国目前的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉都属于私益诉讼的范畴,即特定的公民基于自身的利益出发,当自己的合法权益受到侵害后提起的诉讼。可见提起私益诉讼是当事人的一项法律上的权利,当事人既可以行使,也可以放弃。而公民行政公益诉讼则意味着起诉者与案件本身并无法律上的利害关系,只是基于“公益心”而提起。根据违反的法律部门的不同,可以分为刑事公益诉讼,经济公益诉讼,行政公益诉讼,劳动公益诉讼等。我国当前的公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及研究中存在诸多盲点和漏洞,无疑不利于社会的长期发展和进步。例言某企业超标排污,而行政机关不依法作为,在我国实行依法治国,公民权利观念日益深入人心的今天,如果怠于对社会公共利益的维护,必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。
公益诉讼起源与罗马法,是相对私益诉讼而言的。周楠先生在《罗马法原理》一书中提到:“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民皆可提起。”意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出:“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提起它。受到非法行为损害或被公认为更为适宜起诉的人具有优先权。”
大陆法系国家有将诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统,客观诉讼指的是对行政机关违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼。其出发点主要在于维护国家和社会公共利益,对行政行为的合法性进行监督和制约,确保行政法得到客观和公正的应用。
日本在其《行政案件诉讼法》第5条中规定:民众诉讼不限于救济起诉者本人权益,而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼,具体包括与公职选举有关的诉讼,与直接请求有关的诉讼,居民诉讼,基于宪法第95条居民投票的诉讼,有关最高法院法官的国民审查的诉讼。目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关和公共性权利机构的行为。公共诉讼具有客观诉讼的性质,可以认为是行政公益诉讼的一种形态。 但传统理论并不认可公民可以就公害事件中所受损害提起行政诉讼。其理论依据是,行政法是从公益角度制定的,目的是维护社会公共安全,而非具体保护每个人的利益,从控制结果看,公民由公益所得的利益不是法的利益,而是法的利益的“反射利益”。公民对反射利益受到的损害不能提起行政诉讼。随着社会公益侵害愈加恶化及行政权力在公共管理方面的不力,日本在原告资格方面作出让步。
法国的越权之诉,一般认为性质上属于客观诉讼。他是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害,请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可以提起,并不要求是申诉人个人的利益。不禁行政决定的直接相对人可以提起越权之诉,如果第三人因为违法的行政决定受到直接的利益侵害时,亦可提起。 行政法治原则最切实的保障正是公民有权提起请求法院撤消违法的行政决定,使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用,因而成为保障行政法治最为有效的手段之一。
现代的公益诉讼的创始国是美国。美国的公益诉讼制度体现在以下几部法律中:《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府,索取钱财后,有权以美国政府的名义控告违约的一方,并在胜诉之后分享一部分罚金;《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反反托拉斯法令的公司、司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼,后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充,增加了诉权的主体;在环境保护法中,公民可依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼,要求排污者消除污染,赔偿遭受污染损害公民的损失。在美国行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”,国会通过制定法律,授权私人或社团为了公共利益,针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼,主要包括相关人诉讼,纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。“相关人诉讼是指私人不具当事人资格的情况下,允许他以相关人的名义提起诉讼。职务履行令请求诉讼,是指当国家行政机关不作为时,要求法院作出判决,责令行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼,是指原告以纳税人的身份提起诉讼,针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。” 美国的“私人检察总长制度”的要旨在于,在请求复审政府行为合法性的诉讼中,应保护的是公共权利,而不是私方当事人的权利。作为公民代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共权利的任务委托给别人。“可以不委托给司法部长或其它政府官员提起这种诉讼,以防政府官员违反其法定权力的行为,这同样有了真实的争议。宪法允许国会授权任何人(不论他是否政府官员)对有关争议的问题提起诉讼,即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。可以说,被授权的人是私方司法部长。” 这种理论在联邦法规中得到了很好的体现,典型的如清洁空气法中创设的公民诉讼条款,其中规定任何人都可以以自己的名义对任何人(包括美国政府,政府机关,公司和个人)就该法规定的事项提起诉讼。
英国对公益的救济相对保守,但在当事人的起诉资格自由化方面也取得了不小的成就,行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。 对此,上诉法院院长丹宁指出,“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用权利,致使数千臣民受害,那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。我认为,这是一个重要的宪法原则。” 
二、从广义上的理解。行政公益诉讼的概念无论从提起诉讼的主体,提起诉讼的原因或者提起诉讼的名义都体现出了这一概念具有广泛的扩张性。在主体方面,一般是公民比较适合。因为这不仅有利于鼓励其提高当家作主,实施民主监督的法律意识,而且其对损害社会公益之行为实施有效监督的层面比任何一种监督方式都要广泛,有利于社会公益得到最大限度的保护。同时,当公民因提起行政公益诉讼被驳回起诉后,本人认为,如果被驳回起诉的原告向具有国家的法律监督机关的人民检察院反映、投诉、申请公诉,检察机关经审查基本事实后认为被告构成损害社会公益行为时,可以也应该以国家公诉人的身份对相应行政主体提起公诉;在公民因行政公益诉讼被判败诉的情形下,如果原告向检察机关申请,经检察机关审查,认为被告损害社会公益的行为事实确实成立时,也可以而且应该以抗诉程序维护社会公益,同时也能够保障公民提起公益诉讼的诉权不受削弱。在原因方面,只要行政主体有违法行为或因其不作为导致严重危及或损害了公共利益即可提起。如果法院审查案件时,发现公民提起公益诉讼所列被告行为是因行政主体不作为所致,应由法院直接或由其告知原告将相关行政主体追加为共同被告。判令相关行政主体承担相应责任,并责成该行政主体对直接损害公益的行为予以行政处罚。在名义方面,公民均以原告的名义提起诉讼。当公民提起行政公益诉讼的诉权依法不能实现时,检察机关则可以视具体情形和相应法定程序以国家公诉人的名义提起“公诉”或“抗诉”。之所以这样界定,是因为公共利益由于权利主体抽象,产权模糊,而很容易受到侵害,受到侵害后又由于没有明确的直接的受害者而使保护常常流于形式。为此,法律必须赋予特定主体以诉权来保护公共利益。这样当公共利益受到损害时, 
法院就不能以诉讼主体不适格而不予受理、驳回起诉或判其败诉。
第三节 公民行政公益诉讼的一般特征
关于行政公益诉讼的概念,我国尚无权威的论述,但是笔者认为可以从以下几个方面来把握。相对于私益诉讼而言,公民行政公益诉讼具有如下几个特征:
第一,目的上。公民行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益,其原告与案件并不存在直接的利害关系,这是最为本质的特征。而私益诉讼,其原告必须是自身的合法权益受到侵犯的自然人、法人或其它组织,其诉讼目的是为了维护个人、法人或其它组织自身的合法权益。公民行政公益诉讼则是维护公共利益、国家利益和社会整体利益。为此,逐步而有序的扩大公民依法行使诉讼权利,有利于使侵 
害公共利益的违法行为得到制裁,国家利益得到保护。
第二,范围上。现行的行政诉讼法未承认公民行政公益诉讼,从而将影响社会公益的行为排除在受案范围外。因而,公民行政公益诉讼的受案范围应为排除在我国现行《行政诉讼法》受案范围之外的某些涉及公共利益、国家利益、社会整体利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件,还有一些涉及虽然是有直接利害关系人、相对人,但同时也涉及到公共利益的案件。这类案件在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、 
怠于诉的情况下,也可以作为行政公益诉讼的受案范围。在 这里需要注意的是,在有直接利害关系人的情况下,要区分是否只侵害了其私益,还是同时侵害了公共利益,这一点在后面尚有涉及。
第三,诉讼标的上。公民行政公益诉讼成立的前提是既可能因违法行为造成了现实的损害,也可能违法行为还未能造成现实的损害。我国现行的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般都以必须已发生了现实的损害事实为依据,而行政公益诉讼的成立并不要求如此。只要行政主体有严重违法行为或因其不作为,发生或有可能发生有损国家和社会公共利益的结果,都可以被起诉。这样做是因为违法行为既然针对的对象是国家或社会公共利益,那么该违法行为就将给国家或社会带来严重后果。如重大财产损失,不特定多数人的生命健康安全。所以公民行政公益诉讼鼓励防微杜渐,尽可能地减轻违法行为
所带来的损失,甚至将违法行为消灭在萌芽状态。
第四节 公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的主要区别
公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉,主要体现在法律关系方面的区别。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议,以自己的名义向人民法院提起民事诉讼,并引起诉讼程序发生的人。被告是指被侵犯其合法权益或者与原告发生权利义务争议,被人民法院通知应诉的人。在民事诉讼中确定原、被告时,以民事法律关系为基础。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服,依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系,即原告的合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的,两者之间存在着相当因果关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为着被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法
院起诉被告的诉讼。
而公民行政公益诉讼的原告是指为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益向人民法院提起诉讼的任何公民。在公民行政公益诉讼中,确定原、被告不强调原告是案件的直接利害关系人,只强调被告是否侵犯和损害了公共利益、国家利益和社会整体利益。这是公民行政公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉有着明显区别的一个特征。
第二章 公民行政公益诉讼应得到司法救济
第一节 从现实案例看现行司法程序的不足
近几年媒体报道了一些当事人在维护自身权益的同时,又涉及“公益”的诉讼案件。如河南农民葛锐在郑州火车站掏钱入厕,事后其将郑州铁路局告上了法庭,一审败诉,二审胜诉,用三年时间花4,000多元打赢了这场“3角钱”诉讼标的官司。还有河北律师乔占祥质疑2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为而提起的行政诉讼,无锡一市民起诉电信局擅自收取代理费的案件等等。这类案件在历经曲折后终于胜诉或部分胜诉,但主要并非因为其带有“公益”性质,而是案件的诉讼标的及其结果与原告的直接损失之间形成了因果关系。但笔者认为,这也应该认为是一种社会进步和司法尝试,起码是司法机关在给予公民寻求自身司法救济的同时,又推进了公民“公益诉讼”的萌动。然而,还有以下另一类情形,却更值得关注和思考,从中可以看出现行司法程序存在的不足,致使宪法和一些实体法赋予公民民主监督的权利无法在公益诉讼活动中得以体现。
一、新疆三青年诉某酒店悬挂国旗违法案。 
2001年春,新疆乌鲁木齐市三位青年分别向两家法院起诉当地的三家涉外酒店。认为这几家酒店把国旗与其店旗平行悬挂,不分大小,违反了国旗法第十五条第一款、第三款的规定。三位青年认为,缺乏国旗意识已经是国民的通病,酒店此举不利于国旗神圣感的建立。结果,一家法院以国旗悬挂属于政府管理范畴,原告没有起诉资格为由驳回起诉。另一家法院则一再动员他们撤诉。本案中三位青年维护“公益”的举动无可非议,甚至可钦可佩,可赞可叹,可圈可点。但法院的处理方式亦无违法之嫌。三家涉外酒店将国旗与店旗平行悬挂确实违反了国旗法的规定,依法只能由当地政府实施监督管理。当地政府对其不作为应承担责任。但究竟当地政府分工那个职能部门管理国旗悬挂?政府对其不作为承担何种责任,如何承担责任,公民可否对因当地政府或它的某个职能部门的不作为而使“公益”损害得不到有效制止的行政行为及其后果提起公益诉讼?
二、王英诉某酒厂酒瓶不加警示标志案。 
1997年4月,王英的丈夫因酗酒而死,年仅41岁。王英悲痛之余便想:烟盒上都标有“吸烟有害健康”,酒也能让人上瘾并能喝死人,为啥酒瓶上不加警示标志?于是,王英一纸诉状把某酒厂告上法庭,要求被告某酒厂赔偿其丈夫之死造成的经济、精神等损失共计60万元。并且要求被告在酒瓶上标出“饮酒过量会导致人中毒或死亡┅”等警示标志。该案从一审到二审到再审,王英均以败诉告终。诉讼期间,被告多次表示愿意给予经济援助,但拒绝在酒瓶上加警示标志。王英认为,她之所以如此费劲地打官司,并要求被告在其酒瓶上加警示标志,是为了广大活着地消费者。
王英关于白酒警示标志的诉讼,虽然未将相应的行政主体列为被告,但从诉讼性质而言,应该属于行政公益诉讼的范畴。法院判其败诉,从目前程序法的角度考察,无疑没错。而王英的主张又符合维护社会公共利益的立法精神,其向法院提起的公益诉讼应该得到司法救济!
三、王日忠状告税务局不履行法定职责案 
王日忠系浙江省送变电工程公司的一名普通职工,他为人正直,富有正义感和责任心。1994年以来,王日忠发现本单位以及下属9个部门有偷漏个人所得税等严重违法行为。从1995年底到1998年初,王日忠分别向各级税务部门多次举报并反映该情况,结果不但未得到任何口头或书面的答复,反而为举报付出了沉重的代价。无奈之下,1998年5月,王日忠将杭州市地税局告到法院,要求其履行税务稽查义务,同时要求税务局对他因举报而遭受的巨大经济损失给予补偿和奖励。但最后,法院却并未支持王的请求,原因是“原告并不是他们稽查行为的相对人,并不具有起诉资格”而被驳回起诉。这样一来,明明存在行政机关违法不履行义务,公民举报无门却又起诉无路,那又究竟由谁来追究、怎么追究那些偷税漏税人的法律责任?由法律赋予人民群众的民主监督权力因无法律程序方面的具体规定而成为空谈。如果王日忠在本案被驳回起诉后,继续向检察机关举报,即使在现行法律的框架内,至多也只能追究该案中偷漏个人所得税自然人的偷漏税刑事责任,这还要视其偷漏税数额是否达到追究刑事责任的程度。这一问题就超出于本文讨论的范围。而对税务机关不履行追缴偷漏税行为及其后果的责任而言,仅仅因为原告不是税务机关稽查行为的相对人,难道因行政主体不作为导致损害国家利益的行为及其后果就可以不受司法追究吗?
四,某画家告文管会不作为案。
浙江一家娱乐公司承包一家文化馆,并在门口张贴了带有色情内容的广告,同时在馆内表演的节目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问,当地许多居民对此深表不满,当地的一位画家多次上书文化馆及其上级主管部门—地区文化事业管理委员会,要求娱乐公司搬迁,但一直没有解决。无奈之下,这位画家将其告上了法庭。法院审查后,该画家不是直接的权益受害人,不是合格的原告,因此驳回了起诉。从法律规定上来看,法院的做法并无违法,但从社会的整体效益来看,影响却是消极的。后来该法院向地区文管会提出了司法建议,地区文管委接受建议,责令文化馆将娱乐公司搬迁。此案从法律的角度看,发人深省。由于司法建议本身不具强制执行力,如果本案被告对该建议置若罔闻,危害公共利益的状态还会延续下去,直到适格的主体起诉。
以上四个案例,均涉及行政公益诉讼的因素。随着经济水平的改善和公民文化素质的提高,公民的权利意识越来越觉醒,想运用诉讼的方式来解决行政机关的行为对社会公益的侵害,应该说这是我国法治的进步。与此形成鲜明对比的是,我国现行的《行政诉讼法》排除了无直接利害关系人和相对人作为诉讼主体,以致社会公共利益受到侵害时,缺乏保护和救济手段。这从一个侧面反映出我国现行司法制度设计还存在一些不足,随着时代的进步和法治环境的变化,需要进一步完善,尤其需要从程序法的角度完善。
第二节 四个案例具有的共同诉讼特征
首先,原告起诉的目的主要是为了维护社会公共利益或社会整体利益,即具有“公益”性质。尽管可能也带有某些个人目的,如要求得到一定补偿或奖励,甚至也不排除原告具有通过诉讼来使自己出名的动机。但这类诉讼与那种纯粹为保护自身的私有利益不受侵犯的诉讼来说,其诉讼效果也具有保护国家、集体和其它公民合法权益的扩张性。
其次,虽然原告与本案可能具有间接的利害关系,但原告并非本案的直接利害关系人。在我国现有的行政诉讼的制度框架内,要求原告必须是本案的直接利害关系人或相对人。我国《行政诉讼法》第41条规定,原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民,法人或其它组织。虽然最高法院的司法解释对当事人的起诉资格做出了一些扩张,如竞争权人,相邻权人的起诉资格得到确认。但否定了行政公益诉讼的原告起诉资格。正因为如此,这类具有公益性质的诉讼案件常被不予受理或驳回起诉或被判令败诉也就不奇怪了。
第三,有明确的被告。虽然被告有的是企业法人,有的是国家机关法人,但原告诉状中所列的被告是明确的。这与程序法对于不同类型的诉讼均应该有明确的被告的规定趋于一致。
第四,原告均为公民,而且是以自身的名义,并非以国家、国家机关法人或其它组织的名义。
第五,起诉的原因均在于国家行政机关行政不作为导致的公共利益受损的问题。
第六,检察机关作为国家的法律监督机关并没有行使法律监督职责介入到上述案件中去。
第三节 解决公民行政公益诉讼问题,目前存在的困难
改革开放20多年来,我国民主和法制建设取得了巨大成就。集中体现在立法、司法、执法、守法等方面均取得明显进展。党的“十五大”已将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,明确提出建设社会主义法制国家的宏伟目标,江泽民同志在党的“十六大”报告的第五部分进一步阐明了坚持和完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、推进司法体制改革等问题。强调“健全民主制度、丰富民主形式、扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,”“坚持有法可依、有法必依,执法必严、违法必究”,“加强对执法活动的监督,推进依法行政,维护司法公正,提高执法水平,确保法律的严格实施,”“完善诉讼程序,保障公民和法人的合法权益。”所有这些都标志着我国社会主义现代化建设的系统工程将建立在逐步健全完善社会主义法制系统工程基础之上。然而,法制系统工程的建设必然要受到本国经济、科技、军事、政治、文化、道德等社会环境的影响和制约,而且还要考虑国际社会影响,解决如何与国际法律制度接轨等问题。
要解决本文所论及的由公民提起的具有公共利益性质的诉讼问题,涉及面相当广泛,而且将触及诸如现行政治体制进一步深化改革的深层次问题。从目前考虑应该通过修改现行的行政诉讼法,扩大其受案范围和原告适格的范围,尤其应该确立公民在行政公益诉讼中的诉权,让其通过行政公益诉讼的途径来维护社会公共利益。要建立公民行政公益诉讼制度,从目前看,主要存在如下障碍和困难:
一是我国目前还是发展中国家,社会生产力和经济发展整体水平还欠发达,作为上层建筑领域范畴的公民行政公益诉讼制度的建立,必须适应相应的经济基础。社会的物质生活条件尚未达到富裕程度,作为意识形态领域范畴的公民的民主、法制意识的提高,也必须有赖于社会物质文明的不断进步。
二是由于我国幅员辽阔,人口众多,各地经济发展水平欠平衡,人民群众接受教育的程度尚有待改善和提高。因而,也制约着全体社会成员民主、法制意识的普遍提高。如果对诉权主体不严加限制,势必造成滥用诉权的严重后果。
三是我国公、检、法各机关和国家行政机关的司法资源相对短缺,对公民行政公益诉讼的司法救济尚存许多困难。按照我国诉讼法的规定,除特殊情况外,必须事先交纳诉讼费后才能进入审判程序。侵害国有资产和环境污染等破坏自然环境的案件的诉讼标的往往非常巨大,提起公益诉讼必须交纳高额的诉讼费用,一旦诉讼失败,个人就要承担费用。可以说,在大多数情况下,公民个人承担公益诉讼的钜额费用也是阻碍个人提起公益诉讼的原因之一。
四是在我国宪法和许多法律中,虽然赋予了公民民主监督的权力和检察机关法律监督的权力,但大多比较原则、抽象,不具有可操作性,最终导致这些权力无法落实。这就需要通过司法实践,从理论和实际的结合上,依靠国家综合国力的增强和人民民主、法制意识的日益提高,逐步而有序地解决公民和检察机关对损害社会公益行为可诉性的突出问题。按照英美等各国的法律实践,由个人提起的公益诉讼,个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。这在很大程度上鼓励了个人参与和提起公益诉讼的积极性。可以说个人提起公益诉讼的动机一般有两个方面:一是为惩恶扬善,追求社会正义,二是为获得奖励,追求一定的利益。我国的诉讼法缺少具体的规定。
五是我国现行行政诉讼法并未规定可由公民提起行政公益诉讼,应是导致公民行政公益诉讼最直接的障碍和困难。拿王海打假来讲,本是维护消费者权益的好事,但因法律规定的限制,不得不自己先买假劣产品成为受害者才能以直接利害关系人的身份起诉。而这种做法,在形式上是以个人的名义起诉,赔偿也首先是对个人的,具有很大的局限性。
六是一旦建立公民行政公益诉讼制度,涉及我国现行政治体制、司法体制的深层次改革。显然这会是一个渐进的过程。
因此,建立公民行政公益诉讼制度应该而且必须是一个渐进和有序的过程,在这一过程中,必须处理好由此引起的各种社会矛盾,司法权与行政权的平衡与协调,司法机关内部的权力分配、权力协调与权力制约以及“公权”与“私权”的相互制衡等等问题。可是,作者认为,并不能因为有上述障碍和困难,就可以搁置或放弃推动公民行政公益诉讼制度的建立。恰恰相反,我们应该创造条件,因势利导、循序渐进地推进对损害社会公益行为的可诉性并力促公民行政公益诉讼制度的建立,以最大限度地维护社会公共利益和国家整体利益。
第三章 我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由
我国目前还未建立公民行政公益诉讼制度,社会的发展、现实的需要,使公民行政公益诉讼制度有必要和有可能在我国建立起来。
第一节 我国建立公民行政公益诉讼制度的法理基础
社会公益受到尊重和保护的程度,是一国法治状况发育水平的反映,而社会公益的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定和实施,实际上是法律使社会公益从应然演变为法定权益,再发展成为现实权益的过程。
一,社会公益需要从可诉程序上得以保证。
社会公益的重要内容,总是通过法律来确认和规范的。因而也需要获得法律保障。法律要保障社会公益不受侵犯,除制度根据包括宪法和普通法两个层面的制度根据外,还必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言,“立法者往往局限于创制的层面,关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性,而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。 虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了初步的实体权利体系,但由于这些权利往往由多数人共同享有,因而公民,法人或其它组织一般不被认为具有直接的诉讼利益,其原告资格不被认可。以法理而言,无救济即无权利,直接或间接的权利受侵害者都应享有申请的资格,司法救济必须成为保护社会公益的最后一道防线,任何一种法律权利要获得实在性,必定意味着最终可以获得司法上的救济。社会公益不应是停留在纸面上的空谈的东西,而应是具体的存在,当其受到损害时,必须为之提供合法的矫正手段。 虽然权益救济的渠道是多元性的,但司法救济应是保护社会公益的一种最根本的解决途径。原因在于,独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权威和权力,更能稳定而经常地调整种种相互冲突的利益,包括个体利益和社会公共利益。总之,社会公共利益,除了通过法律的普遍性实体赋予外,还必须要获得可诉性。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人,因此,可以而且应该赋予公民和国家法律监督机关。为社会公益提起诉讼的权力,这是公民行政公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民民主权利的角度考察,建立公民行政公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利,不仅仅是个诉讼程序问题,更重要的是通过行政公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政公益诉讼制度的建立和行使这一特定角度而言,原告的起诉资格的赋予就是人民民主权利的具体体现。
二,公权力尚需私权利予以制约。如果保护社会公益的司法之门向民众敞开,就等于是动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利与权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。比如过去行政权的行使原则上不受司法审查,私人无权为公益而提起诉讼。若法院认定公民个人与本案不存在直接利害关系,则不认可其具有诉讼利益。按照这样的传统理论,公权的行使如属不当或违法,一般是由另一种公权来纠正它,即以公权制约公权。国家将一项权力授予某一机关行使后,为保证其行为合乎法律和社会公益,就有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力,又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此,公权在其固有范围内运作,即使其行为危及或害及社会公益,只要没有直接损害私人利益,普通公民便无权干预,更无权借助司法手段对之进行审查,而只能靠公权系统内部解决,即以分权和制衡的机制加以解决。这样的司法制度设计,一方面使公权系统呈扩张之势,运作效力低下,造成社会资源、司法资源的浪费;另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统,堵塞了公民管理国家事务、主张法律赋予公民民主权利的途径,从而违背了人民民主权利的根本法理。依现行法律,对国家机关有损公益的违法行为,公民、法人或其它组织可以向上级机关或监督机关检举;如果得不到查处,可再向更高一层的相应机关检举,对检举有功者,国家还可给予奖励。人们期望这些机关上下左右之间互相监督和制衡,出了问题就查处,任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是好的,但必须有一个前提,即这些机关是真正依法办事,廉洁奉公,忠于正义的才行。然而,人们也不难看到,一些擅权渎职,贪赃枉法的官员在被查处前,曾受到过上级表彰,头戴许多光环,这不能不引起人们的警醒?行政执法过程中的地方保护主义,集团保护主义现象更不乏其例。通过创设行政公益诉讼制度,就可动用私权力对公权力予以制约,充分发挥公民在保护社会公益中的作用。
第二节 我国建立公民行政公益诉讼制度的宪法依据
我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”权力属于人民,保障公民民主权利,依法治国,这些都是我国宪法的主要原则。我国人民行使权力的方式,一般由人民选举人大代表,组成人民代表大会,再以人民代表大会为基础组织全部国家机构,再统一协调全部国家机构,共同行使国家权力,实现人民当家作主的政治原则。一方面,人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面,为了人民真正实现当家作主,也保留了人民直接参与国家事务管理的权力,如对国家机关的监督权。当某一受托者不按照人民的意志行使权力时,人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公民行使公益诉讼的权力,是人民民主权利的具体体现。正如某些学者所言:“公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径。” 它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。如果一国的宪法虽然确立了某些民主原则,承认宪法的最高法律地位,但国家权力的运行不受宪法的约束,便形成国家权力的宪法外运作,宪法的规定只具有形式上的意义。 
根据我国宪法规定,从国家法律监督的角度考察,检察机关由人民代表大会产生,对人大负责,并独成系统,相对独立于人民政府与人民法院之外。而从我国《检察院组织法》来看,却不难发现,尽管宪法明文规定其是“国家的法律监督机关”,但实际上却仅仅停留在对公安机关的侦查活动、法院的审判活动以及监督劳改机关等活动是否合法实行专门监督。如果说检察机关具有对行政机关及其工作人员的法律监督权的话,那么也只局限于对其职务犯罪行为的侦查、追诉活动。对于行政机关及其工作人员违法行政、滥用职权或严重渎职侵犯国家、公共利益而未构成犯罪的情况,检察机关却无法进行法律监督,而只能交由行政机关自律或由人大进行监督。然而,行政机关的自律,无论从理论还是从实际情况看,均是有限的。而人大的监督,其遵循的是合议的程序和原则,因而这种监督也是宏观的、指导性的。如果人大为履行对政府的制衡和监督而陷于繁杂的日常事务,则又与其自身的性质、地位不相适应,也与设立人民代表大会制的初衷相违背。在我国法制日益健全、法治化程度进一步提高的今天,有必要在进一步强化人大监督的同时,依宪法将人民检察院全面对政府及其职能部门、对公民、法人和其它组织的法律监督体制,并赋予检察机关的行政公益诉讼的公诉权,使社会公益从可诉性方面得以保障。当公民提起行政公益诉讼的权力因种种原因受到削弱或根本得不到保障时,检察机关可通过公诉或抗诉的方式予以救济。
第三节 我国建立公民行政公益诉讼制度的学理依据
行政权力的目的是维护公共利益,而公权力的运作必须通过具体的个人来实现,行使权力的个人有自己特殊的利益,当个人把手中的权力作为攫取个人利益的手段时,公 共利益则变成了个人利益。因此应当加强对行政机关的监督,防止行政权力侵害公共利益。在诸多监督中,法院的司法审查最具公正性。“没有司法审查,那么行政法治就是一句空话”。 在我国司法实践中,法院并不运用宪法条文进行判决。我国的行政诉讼法规定行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为。而许多行政机关出台的规章因缺乏有效的监控机制,而违反了宪法的要义,对人民的权利及公共利益造成侵害。建立行政公益诉讼,将层次较低的抽象行政行为纳入司法审查的范围,不仅有利于维护人民权益,而且有利于我国的宪政建设,增强宪法的权威及可操作性。学者马怀德先生认为,按照我国行政诉讼法的规定,相对人对抽象行政行为不得提起诉讼,只能通过其它监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是,从实际情况看,目前其它监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多,违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。为了有效地监督抽象行政行为,及时解决抽象行政行为引发的各类争议,有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。 
由于抽象行政行为是针对普通对象作出的,适用的效力不止一次,具有反复性,加之层次多、范围广,因而产生的影响要远远大于具体的行政行为。一旦违法,将会给众多的人造成损失。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销,那么就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生,使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说,抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力,因而更有理由将其纳入行政诉讼范围。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督,其它监督机制又跟不上,致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关、特别是基层行政机关,习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、权限,推卸责任和义务,不顾法律权限和分工,随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限,导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些问题即出现在行政机关的“红头文件”上,它已不是某个具体工作人员的违法,而是整个部门的违法,是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权,从而达到为私利、部门利益之违法目的。要改变这些现状,必须将抽象行政行为纳入诉讼范围。
马怀德学者的思想具有一定的代表性,他从 “将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围”侧面,反映出行政公益诉讼制度建立的社会发展必然性。如果法律赋予人民群众对上述违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权,那么,一些违法抽象行政行为可能会得到遏制。从我国司法机关的性质考察,司法对行政的监督应该是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关,由于抽象行政行为同样可能导致争议,所以法院根据公益诉讼原告提出的诉讼请求或公诉机关提起的公益公诉裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果,也是解决此类争议的必要途径。

第四节 我国建立公民行政公益诉讼制度的现实根据
目前我国的现状是,市场经济体制还未成熟,行政机关的角色定位还在摸索,民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下,侵害国家经济利益,扰乱社会经济秩序的事件急剧增加以及行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责等违法行政行为都使行政公益诉讼有必要建立。
首先,侵害国家经济利益的事件急剧增加,通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产,特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理局,制定了一批国有资产管理的法律、法规,明确了有关机构和人员的职责,然而许多违法者依然逍遥法外,而有的组织或公民为维护法律的尊严,保护国家利益不受侵犯,大胆检举、控告违法行为,有的无人理睬,不了了之,有的还遭受打击报复。许多地区和企业,为地方利益,小集体利益,甚至个人利益,趁企业专制或中外合资等机会低价评估和出售资产,使国家利益受到重大损失。据不完全估计,从1982年到1992年,国有资产流失大约为5000亿元。 在现阶段,国企改革过程中的国有资产流失问题更加严重。在入世后这种局面面临更大的挑战。按照市场准入原则,外资的进入使得中外合资的机会更为广泛。不法外商利用合资的机会侵吞我国有资产或地方管理部门与国有企业负责人捞取地方利益或个人利益的现象有进一步发展的可能。种种事件说明公民的监督权和检察机关国家的法律监督权,如果没有程序法上的保障将是一纸空文,正义将不能得到伸张。
其次,扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式,市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的,甚至无法满足的趋向。因此违法经营,违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题,政府在公共工程的审批,招标和发标过程中的违法行为,侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益,而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为,光靠行政机关的行政执法是远远不够的,应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。
最后,大量的行政违法行为司空见惯,主要表现在行政机关滥用职权,以权谋私,不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看,就存在许多问题,比如处罚失控,即行政机关乱设处罚,滥施处罚现象日益严重,既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益,又损害了政府形象和法律尊严。 具体表现在:(1)行政机关任意设定处罚权。(2)某些行政机关钻法律空子,在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽,罚款上缴程序不严的情况下,显失公平处罚相对人。(3)行政机关处罚权管辖不明确,出现了多个机关争夺处罚权。(4)处罚不遵守法定程序等等。另外,行政机关的不作为在现实生活中大量存在。2002年,全国各级法院受理行政案件13万起,告政府职能部门不作为的为8万起之多。 在大量的行政违法事实面前,唯有对“公权力”实施控制和监督,才能防止其不被异化。因为“每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验,因为权力这种诱惑是无法抵挡的”。 在严峻的现实面前,要求加大对行政权力监督的力量,而建立行政公益诉讼无疑可以发挥一种有效的监督作用。使行政权力置于人民的监督之网中,而这种网应该是无处不在的。
第五节 我国建立公民行政公益诉讼制度的文化环境
市场经济的确立,使我们的时代进入了一个权利的时代,“准确地讲,是一个权利最受关注和尊重的时代,一个权利发展显著的时代。”权利意识和法治意识的增强,使公益诉讼有了很好的文化环境。市场经济是一种赞同和承认人们行为方式多样化的一种经济形式,是尊重人们的“个人偏好”和个人选择的,人们之所以有不同的偏好,是因为作为“理性”的人总在追求着自身利益或价值的最大化。影响这种“最大化”的因素不仅仅包括经济因素,还包括个人爱好、兴趣、人生观、价值观等等。比如有的人总是自私,对自己没有好处的事从不去做;而有的人持守中庸之道,做事不偏不倚;但总有一部分人凡事爱较真,追求正义、公正,对于违反社会公共利益、社会整体利益的事就是不能容忍,你可以认为他们爱出风头,或者追逐虚名,但事实上这一部分人是客观存在的。他们常常不计较个人得失,甚至玩命地与损害公共利益、践踏法律的行为作斗争。他们的行为也同中华民族的传统美德相吻合,如“天下兴亡,匹夫有责”,“路见不平,拔刀相助”等等。在一个法治的社会里,面对不公平,不合法的事情,任何一个有社会责任心的人,都应该有权利通过法律程序来解决问题。我们的法律应该既支持“各扫门前雪”,
又支持扫除“他人瓦上霜”。所以,公民行政公益诉讼应该是维护社会公共利益、国家整体利益的一条可行性途径。
第四章 我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则
公益诉讼的基本原则,是指在公益诉讼整个阶段都起着指导作用的准则,它对公益诉讼的主要过程和主要问题所作出的原则性规定。本人认为,针对公民行政公益诉讼,可以规定以下四项基本原则。
第一节 有利于尽可能地保护公共利益的原则
建立公民行政公益诉讼制度不外乎是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此,公民行政公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护,有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。
第二节 预防滥诉的原则
公民行政公益诉讼最主要的特点,是公民都可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为,由于原告是与案件没有直接利害关系的人,因此,不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的可能性。
从我国的实际情况出发,可以考虑从以下几个方面来遏制上述现象的发生:
1、报告制度。即公民可首先将严重违害公益的行为向相应的行政管理部门报告、检举,如果有关部门在规定期间内对报告、检举不予处理或答复的,或处理得不满意的,方可向人民法院提起行政公益诉讼。
2、法院把关。法院在正式收到原告提起行政公益诉讼的起诉书后,应对起诉的内容进行审查,以保证所控违法行为有事实和法律依据,排除没有事实根据的起诉。必要时也可由人民法院举行听证会,借鉴行政处罚的制度,召集原、被告以及社会有关人士,在质证和辩论的基础上做出判断,以决定是否立案和进入实质审理程序。如果听证会决定不予立案而原告还坚持起诉的,由法院责令原告缴纳一定数额的诉讼保证金,在原告败诉后予以没收或补偿给被告,若原告胜诉,诉讼保证金由法院退还原告,并给予适当奖励。
3、严控恶意滥诉。恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为,但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境,扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的,应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。
第三节 原告胜诉后应给予奖励的原则
在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中,都规定了奖励揭发,检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发,检举违法行为应当得到奖励,那么公民作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼,在胜诉后得到一定奖励是不容置疑的。
违法行为,意味着对社会秩序和正义的践踏。公益诉讼出于对正义的追求,对秩序的呼唤,要求司法机关惩恶扬善。这是一种正义的行为,是国家主人翁民主权利、民主意识和责任感的高度体现,应该给予奖励,才能形成良好的社会风尚。奖励是对“护法”行为的积极、肯定的评价,通过物质、精神奖励,将利益与“护法”相联系,一方面有利于形成守法的社会环境,另一方面可以激励更多的人参与行政公益诉讼,使公益诉讼这种监督机制像一张无处不在的网,出现在社会的每一个角落。

第五章 我国现阶段建立公民行政公益诉讼制度的路径选择
建立公民行政公益诉讼制度,并非一件简单的事情。除了解决一些观念和理论上的问题外,具体实行起来却很复杂,或者牵涉到现行诉讼法的修改与协调,或者涉及一些技术操作上的问题。在现阶段,针对在现实生活中存在大量的行政违法(作为和不作为)的现状,迫切需要首先尽快修改行政诉讼法,以尽快解决公民行政公益诉讼的障碍:一是解决对损害社会公益之主体及其行为的可诉性问题;二是扩大行政公益诉讼的原告起诉资格;三是将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在行政公益诉讼程序中明确化,具体化,即确认其对行政公益诉讼的起诉权、抗诉权。
第一节 扩大行政公益诉讼中的原告起诉资格
为遏制社会公益损害日趋严重化的需要,修改《行政诉讼法》已成为当务之急。并在其中确认对损害公益之主体及其行为的可诉性,扩大原告起诉资格。公益诉讼在我国行政管理方面具有普遍性和针对性,一是因为在现实生活中存在大量社会公益特别是诸如国有资产流失,土地开发中的不合理利用,政府在公共工程的审批和招标,发包过程中的违法行为,政策性价格垄断等被侵犯而得不到司法救济。二是因为《行政诉讼法》的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行诉法的立法宗旨有两个,一个是保护公民、法人和其它组织的合法权益,同时确保行政主体依法行政。虽然私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨,但若行政主体如不依法行政,其对私权益的侵害或威胁就无处不在。申言之,即使行政主体的违法行为和不作为尚未直接害及私权益,但其存在本身对行政法治的破坏,对社会公益的侵犯,私权益也将因此失去存在的根基。由此可见,确保依法行政这一宗旨有其独立价值,并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行诉法的两大宗旨表明,行政诉讼中既应有私益之诉,也应含公益之诉。在这一方面,现行《行政诉讼法》显然有违其立法宗旨。
此外,扩大原告在社会公益方面的起诉资格,是行政诉讼受案范围拓展的要求。目前,我国只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查,但仅限于规章以下的规范性文件;为了更好地实施行诉法的宗旨,为了同《行政复议法》好衔接,建议我国行诉法将来要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对抽象的不特定性。若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看,这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查,而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。
可以借鉴法国的越权之诉和日本的民众诉讼的分类方法,将我国的公益诉讼界定为三类:一是民众之诉,指申诉人与本案无直接利害关系,但其利益因公益受损而最终会受到间接侵害,法律授权这些人提起公益性诉讼。二是受害人之诉,指的是行政行为同时侵害到公共利益,允许提起含有私益内容的公益诉讼,其诉讼请求包括公益和私益。三是机关之诉,指负有公益责任的机关(检察机关)有权就其它机关的违法行为提起诉讼。这三者的关系,前两者均为公民提起的行政公益诉讼,检察机关提起作为公民提起
诉讼的补充。
第二节 行政公益诉讼的受案范围,举证责任及诉讼费用
确定行政公益诉讼的受案范围,要体现出维护公共利益的特点,但是要符合行政诉讼的相关原理。具体而言,行政公益诉讼的受案范围比一般行政诉讼宽。包括某些抽象行政行为(仅规章以下层次较低的抽象行政行为)。对于行政行为侵害具体相对人的权益时,即使受害者不敢诉,不起诉,不愿诉,也不应别人越俎代庖,应当通过法制宣传,建立支持起诉制度加以解决,但却不是公益诉讼要解决的问题。确立行政公益诉讼的受案范围应把握住维护公共利益这一本位观念。,其范围应该包括公共利益受到违法行为(包括作为和不作为)侵害的行政争议。具体包括以下几种情况:1,行政机关作为侵害公共利益,受害者为不特定多数人。2,行政机关与相对人恶意串通,损害公共利益的行为。3,行政机关不作为侵害公共利益。4,行政机关的抽象行政行为(规章以下)侵害公共利益。
在一般行政诉讼中,被告负举证责任。行政公益诉讼在诉讼过程中,也应由被告负举证责任。这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点,即行政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为,行政机关对自己的行为没有造成对公共利益的侵害负举证责任,体现了对行政行为进行监督的本意。
诉讼费用的承担方式。按照立法,诉讼费用一般由败诉者承担,原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大,诉讼费用相应较多,所许费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外,这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验,适当减轻公众因提起公益诉讼的承担的费用,对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国,当事人提起越权之诉,事先不交纳诉讼费用,败诉时再按标准收费,数额极为低廉。 
奖励及限制。公民提起行政公益诉讼,不是为了私益,或者说很大程度上为了公益,但其提起诉讼可能要花费大量的时间,精力,和金钱。给予胜诉原告适当的奖励,有利于鼓励更多的人监督行政,维护社会公益。但是为了防止滥诉,恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为,但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境,扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的,应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。这一点在前面已有所论及。
第三节 确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色
根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力,笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为,在我国,公诉的职能源于监督的职能,是实现法律监督的方式之一。所以,对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权,追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。 从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼,也正是
源于其对行政机关行政执法和其它方面的法律监督权。目的在于保障国家行政法律和其它相关的法律统一正确实施。与刑事诉讼一样,检察机关在行政公益诉讼中扮演的国家公诉人的角色,其既不应享有胜诉的利益,也不承担败诉的风险。
在公民行政公益诉讼制度框架中,应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为,公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权,即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要,应当合理分工和统一协调。
(一)在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时,可由检察机关行使公益公诉权;
(二)在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后,当事人不服的,可以在法定期限内上诉,超过法定期限的,按审判监督程序处理,检察机关也可以依法提出抗诉;
(三)在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时,可由检察机关先建议立案,法院若仍未立案,则可直接由检察机关提起行政公益公诉,法院必须受理;
(四)进入诉讼程序后,公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时,也可由检察机关提起公诉解决;
(五)对部分涉外的行政公益诉讼案件,由于涉及国家主权和利益,以公民作为原告显然不合适。因此,由检察机关以国家公诉人的身份提起诉讼是十分必要的。
当然检察机关提起的公益诉讼,必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中,最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不放借鉴美国的经验,按照美国法律,检察官在公益诉讼中,享有广泛的权利。 1,调查取证权。2,优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼。法院应优先尽快审理。3,和解权。和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。

第六章 结 论
哪里有侵权,哪里就应该有救济,而司法救济应该成为一种常规的、常设的,最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益,都应该有司法救济来予以保障。在我国,法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度,除在本文中所探讨列举的一些原因外,还有一个重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题,这既与我国传统的重行政管理,轻视司法救济的习惯有关,又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理,的确可以解决许多问题,但是行政管理毕竟不能代替司法救济,对公共利益的侵犯,应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济,才能相得益彰。而事实上,利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点:其一,防止了行政机构的膨胀,节约了经济成本(这对中国这样的发展中国家来说尤其重要)。其二,利用行政公益诉讼这一“和平”手段来追究危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起行政公益诉讼,既可以体现出司法权的公正性,又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向。其三,行政公益诉讼允许任何公民针对危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起公益诉讼,既可以提高人们及整个社会的民主权利意识,又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中,司法程序能够吸纳社会民众对行政权力滥用的不满。最后,作为国家的法律监督机关的人民检察院如果能被依法确立为提起行政公益公诉的诉权主体,它不仅可以起到鼓励和支持公民参与公益诉讼的巨大作用,同时也对个别公民可能滥诉的行为起到法律监督的作用。
(修改于2004年3月15日)





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