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湖南自考行政法专业毕业论文:依据行政法基本原则探讨周口平坟事件

2018-10-10 11:12:38
来源:湖南自考生网

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【摘要】周口平坟事件的出现,触动的不仅仅是河南当地人的神经,更触动了整个以土葬为传统的中国人的神经。在这场包含了法治与情理、公共政策传统风俗的运动出现后,或有支持,或有反对,然而,从行政法基本原则角度对事件进行评价与反思,必须在了解整个事件的背景之上,运用原则的内容、精神、要求等进行剖析。平坟事件不仅违反行政合法性原则的要求,也不符合合理性原则的条件。  

【关键词】平坟事件;合法性原则;比例原则  

2012年5月底至6月初,河南省周口市试点平坟复耕工作,希望将几千年来的“第一难事”撕开一个口子。周口市商水县投入一千多万元,在28个行政村试点平坟复耕。几个月时间内,这些行政村的坟头全部被平掉。据河南省民政厅社会事务处处长彭国平介绍,除周口外,洛阳、南阳、商丘等河南地市,从今年年初开始,相继开展平坟复耕。据此前河南当地媒体的报道,7月21日之前,周口市完成的平(迁)坟数量是近10万座,而到目前,平(迁)坟已超200万,进展十分迅速。周口平坟事件的出现,触动的不仅仅是河南当地人的神经,更触动了整个以土葬为传统的中国人的神经。在这场包含了法治与情理、公共政策传统风俗的运动出现后,或有支持,或有反对,特别是媒体的整体偏向于批评的报道,使得全社会对于周口平坟事件否定多于肯定,斥责多于褒奖。然而,要对整个事件进行评价与反思,必须在了解整个事件的背景之上,运用现有体制框架内的制度去衡量,然后再提出意见,个人认为才是一种较为客观理智的做法。  

一、周口平坟事件的背景以及经过  

周口市大规模的平坟复耕和殡葬改革始于今年。2012年3月,周口市委、市政府发布的“1号文件”《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》提到,全市基本农田现有坟头300多万个,占耕地3.5万亩。文件要求,用3年时间完成农村公益性公墓全覆盖;火化率100%;彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺;不再出现新坟头,逐步取消旧坟头。从周口当地官员在多次会议上的发言中可以得知,近几个月这场轰轰烈烈的平坟风暴,导火索早在2011年11月份就已埋下。彼时,河南省委书记卢展工在周口市调研,曾“就殡葬改革工作做出了重要指示”。5月15日,岳文海又就周口的殡葬改革工作作出批示:“此事已无退路,是一场革命,攻坚战。”七天以后,周口市主要领导给各县市区委书记、县市区长发出公开信,要求各县市区“把殡葬改革工作列入工作整体规划,靠前指挥,亲自过问,一抓到底,将殡葬改革工作纳入目标考核,严格落实一把手负责制,年底兑现”。此时的周口,仅有商水县一地开始了平坟复耕的试点工作。该县投入一千多万元,在28个行政村试点平坟复耕。短短一个月时间内,2万余座坟头全部被平掉。6月25日,周口市在商水召开殡葬改革现场会,对该项工作进行再动员。事后证明,这次现场会为周口市日后的大规模开展“平坟复耕”定下了重要基调。岳文海在这次会议上宣布,周口的平坟复耕由试点转向全面推进。并要求:“年底前,中心城区、县城出入口,铁路、高速公路、国道、省道两侧2公里以内和产业聚集区内、农业高产开发田内,确保无坟头。”三个余月时间过去后,10月9日,周口市再次召开全市殡葬改革暨平坟复耕推进会,宣布全市已平(迁)坟头40多万座,恢复耕地近5000亩。并称这一“做法得到了省委书记卢展工、省长郭庚茂、民政部部长李立国等省部级领导的充分肯定”。这次会议上,周口市下辖的11个市、县、区领导被要求一一上台做表态发言,对本辖区如何推进平坟复耕工作做出承诺。如果说商水现场会是“全面启动”,那么这一次会议,则正式将周口的“平坟复耕”风暴推向高潮。此后,自上而下制定的殡葬改革政策呈现出往下层层加码的趋势:河南省民政厅要求三代以内的坟可先不平,但周口规定取消所有旧坟头;周口市提出平坟的目的是为了“复耕”,而区县在执行时却要求耕地以外的地面上也100%无坟头;原本三年内消灭旧坟头的计划,也随着平坟风暴的深入而压缩至今年年底前。以商水为例,在被定为殡葬改革试点之初,该县设定了三年任务计划:2012年底前,各乡镇(场、办、区)都要完成30%以上的平坟复耕任务;到2013再完成40%;到2014年底,全部完成。而11月22日,周口市民政局社会事务科科长胡朝阳在接受本刊记者采访时表示,根据各县区报上来的数据,全市的平坟复耕工作已经基本完成,平(迁)坟头共300余万个。“周口速度”很快再次得到河南省高层的认可。11月6日,河南省深化殡葬改革工作推进会在周口召开。会上,副省长王铁向周口市颁发因殡葬改革工作成效显著而奖励的300万元奖金。省里以此号召各地向周口学习。周口市政府网站随即刊文道:“对还没有平、迁的坟头,坚决平、迁到位,不留死角”、“要一战到底”。  

二、依据行政合法性原则的基本内容探讨平坟事件  

探寻周口平坟政策制定的依据,与其有关的有两个,其一应当是未修改前的《殡葬管理条例》,该条例第二十条规定:“将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行。”其二,则是依据《土地管理法》第三十六条的规定:“非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”虽然以上两条前者是行政法规,后者是法律,但是确实可以作为下级行政机关做出行政行为的法律依据,从法理上来讲并无不妥之处,而这两条也是周口市应对外界合法性质疑的一贯陈词。但是,如果有所斟酌,便会发现其陈词确有不妥之处。其一是未修改以前的《殡葬管理条例》与《行政强制法》的冲突。该条例规定“拒不改正的,可以强制执行”,也就是赋予了行政机关的强制权,而根据《行政强制法》第十三条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据一般法理,法律的位阶高于行政法规,行政法规与法律相抵触的,应当无效。《行政强制法》规定行政强制执行权的设定只能是法律,其他形式的包括行政法规在内的渊源并无此权利,因此关于强制执行平坟的规定应当随着《行政强制法》的出台而归于无效。该法自2012年1月1日起施行,而周口市平坟政策的做出却始于2012年3月,用无效的法规作为政策制定的法律依据着实无效。其二是《土地管理法》的规定该法自1999年1月开始实行,依据法不溯及既往原则,对1999年1月之前的与该法规定的行为,该法对其没有效力。而此次平坟过程中,不论新坟老坟,一律平掉的做法着实是对《土地管理法》的曲解。  

更为重要的是,2012年11月16日,中国政府网公布国务院颁布第628号令,对《殡葬管理条例》第二十条进行修改,原规定“将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行”,其中的“拒不改正的,可以强制执行”被删除。如同有媒体用“釜底抽薪”这个词来形容国务院这一做法对平坟的巨大影响,从根本上排除了其行为的合法性。也就是说,该行政行为的做出违法。  

而后,在11月21日,有媒体报道称,河南省周口市一名宣传干部介绍,自11月16日,国务院修改《殡葬管理条例》部分条款后,该市“平坟复耕”工作已暂停推行。目前,正在研究如何调整政策。  

行政合法性原则的基本内容的关键在于如何把握其核心内容。行政合法性原则的基本内容主要有下列五项:第一,行政主体的行政职权由法设定与依法授予。一切行政行为以行政职权为基础,无职权无行政。然而,行政职权必须合法产生,行政主体的行政职权或由法律、法规设定,或由有关机关依法授予,不合法产生的行政职权不能构成合法行政的基础。第二,行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范。这时含有“依法行政”和“守法行政”两项内容。它要求每一个行政主体既要依法“管理”行政相对人,又应在其他行政主体的管理中遵守法律、法规和规章。行政主体既是实施法律的主体,又是遵守法律的主体。行政主体不得享有法律以外的特权。第三,行政主体的行政行为违法无效。行政主体的行政行为必须合法,它既应符合行政法律条文,更应符合法的精神。违法的行政行为不具有法律效力,无论是实体上的违法,还是程序上的违法,因而它不能约束行政相对人的行为。第四,行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任。对于行政主体的行政违法行为,不仅应确信该行为无效,同时还应研究行为责任者相应的法律责任,这是“违法必究”精神的体现。  

三、依据比例原则探讨平坟事件  

为了让农民平坟,周口出台了免费火化、公墓建设等殡葬惠民政策,规定:每具遗体600元的火化费用由财政承担,并免费提供骨灰盒以及遗体接送等服务;全市规划建设3130座农村公益性公墓。每具遗体600元火化费用由财政承担,并免费提供骨灰盒以及遗体接送等服务,全市规划建设3130座农村公益性公墓。而周口的淮阳县则采用村干部带头的工作方法,村干部不带头停职、教师不带头停课、党员不带头开除党籍。政府组成督导组,完不成任务且排名后三位的单位第一次县里对党政正职诫勉谈话;第二次降半职使用;第三次就地免职。实行责任追究,“一票否决”。督导组一周一督查,一月一排序,一月一通报,一月一问责,平一获得200元奖励,主动迁进公益墓地300到500元补助。宣传车、标语口号,进行思想教育。可以看出,上至周口市,下至各县乡,为了平坟,采用了各种各样的行政手段,正如媒体所称“无所不用其极”。  

比例原则的核心思想是行政主体在实施行政行为时,不但要努力实现行政目标,还应该尽量避免给行政相对人及社会带来不必要的损失。一般来说,它包括适当性原则、必要性原则和法益均衡原则三个子原则。  

依据比例原则可以看出,平坟的各种手段几乎都无法契合比例原则,手段及其不适当,平坟也不是非要在短短数月内或者说在现阶段内必须完成,同时在利益衡量中应该说并不能达到侵害相对人利益小于整个社会的利益。所以,正如北大法学院教授张千帆而言:“这种自上而下、强力推进的行政执法方式,侵犯的是广大相对人的利益,是根本不可取的。应当在征求民意的基础上,缓解政策与民意的对立的程度,从而减轻利益的对立。必须尊重民意、尊重民间信仰,用理性的方式完成行政目的。”  

【参考文献】  

[1]李荣珍,王进。论行政比例原则[J].法治论坛,2009,7.  

[2]余凌云。行政法讲义[M].清华大学出版社,2010.  

[3]章志远。个案变迁中的行政法[M].法律出版社,2011.

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